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31. La situación previa a la cumbre de Niza
La Conferencia Intergubernamental de los países miembros de la Unión tenía como principal desafío poner las bases de una Unión ampliada hacia el este. A los doce países del este y el Mediterráneo que ya habían iniciado negociaciones (Chipre, la República Checa, Estonia, Hungría, Polonia y Eslovenia, en una primera tanda; Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, Rumania y Eslovaquia, en un segundo grupo) , había que añadir a Turquía. La candidatura de este país euroasiático y musulmán fue oficialmente admitido en el Consejo Europeo de Helsinki en diciembre de 1999; aunque las negociaciones se pospusieron hasta que el gobierno de Ankara no cumpliera los criterios políticos de acceso en todo lo referido a la protección de minorías y respeto de los derechos humanos. El problema kurdo, evidentemente, estaba en la mente de los negociadores europeos.
En esta perspectiva y en un ambiente de no demasiado optimismo, la agenda de la cumbre de Niza tenía estos puntos principales:
-Para evitar que la futura Unión de 27 ó 28 miembros quedara bloqueada era necesario reducir drásticamente el número de decisiones que necesitan la unanimidad de todos los miembros. La Comisión proponía que el sistema de mayoría cualificada se convirtiera en la norma general.
-La reducción del número de comisarios, necesidad impuesta por la ampliación.
-La reponderación del voto de cada país. La ampliación y la necesidad de tener en cuenta el peso demográfico de los países, esencialmente el de Alemania, imponían esta reforma.
-La “proclamación” de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea .
32. Desacuerdos en la cumbre de Niza
El debate previo a la cumbre de Niza hacía prever que durante la cumbre se iban a producir diversos choques:
1.Alemania trataría de conseguir más votos en el Consejo de Ministros de la UE. Francia, pese a tener 59 millones de habitantes frente a los 82 de Alemania, se negaba a romper el equilibrio de poder en el que se había sustentado la Unión desde sus orígenes.
Algo similar pretendía Holanda (15 millones de habitantes) frente a Bélgica (10 millones). El gobierno de Bruselas se negaba en rotundo a perder el equilibrio de poder con su vecino del norte.
2.La obligada reducción del número de comisarios implicaba, según los “países grandes”, Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España, el que los “países pequeños” se quedaran sin un comisario fijo en la Comisión. Estos países se negaban en rotundo a esta posibilidad.
3.La Comisión intentaba reducir el poder del Consejo. Se afirmaba que había que acabar con “la cultura del veto”. Los Gobiernos nacionales, representados en el Consejo, se negaban a perder su poder de veto en los grandes asuntos como fiscalidad, inmigración, cohesión, seguridad social…
33. Aportaciones del tratado de Niza (I)
Los observadores han señalado casi unánimemente que en el arduo debate que tuvo lugar en la cumbre de Niza entre los representantes de los países miembros se primó el interés nacional y faltó una visión realmente europea que superara las ambiciones concretas de cada nación. No obstante, tras muchos tiras y aflojas, se mantuvo la tradición de la Unión: finalmente se llegó a un acuerdo. Para los más optimistas, es la única manera realista de ir avanzando. Para los más pesimistas, el impulso europeo está cediendo fuerza.
Sea como fuere, estos son los principales acuerdos recogidos en el Tratado de Niza, por el que el Tratado de la Unión Europea, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas y algunas otras normas de la Unión han sido reformadas:
1.La agria polémica entre países “grandes” y “pequeños”, concretada en el contexto ibérico en la pugna entre España y Portugal, por el reparto de votos en el Consejo fue el elemento que engendró más tensiones en la cumbre. Finalmente, se acordó una nueva ponderación de votos para los países actualmente miembros y para los futuros socios. Esta nueva distribución entrará en vigor a partir del 1 de enero del 2005 en el caso de los miembros actuales y para los nuevos países cuando ingresen en la Unión. El nuevo sistema otorga 29 votos a los “cuatro grandes”, Alemania, Francia, Reino Unido e Italia. Se mantiene la paridad entre Francia y Alemania pese al desequilibrio demográfico entre ambos países. España obtuvo 27 votos, igual que Polonia cuando ingrese. Los demás países obtienen votos progresivamente menores hasta alcanzar los 3 votos que obtiene Malta.
2.Se establece un sistema complicado de mayorías y minorías que permiten tres vías distintas para bloquear cualquier decisión del Consejo:
a)Cuando la Unión tenga 27 miembros, el total de votos en el Consejo será de 345. Se fija el umbral de la mayoría cualificada en 255 y se establece una minoría de bloqueo en 88 votos. Esto significa que tres países “grandes” y uno “pequeño” podrán siempre bloquear cualquier decisión.
b)Nunca se podrá aprobar una propuesta por mayoría cualificada cuando haya una mayoría simple de Estados que se oponga.
c)Por último, se establece lo que se ha denominado “cláusula de verificación demográfica”: para conseguir una mayoría se necesita que los estados que apoyen la propuesta reúnan, al menos, el 62% del total de la población de la Unión. Esta es la compleja fórmula hallada para dar mayor peso a Alemania, el país más poblado de la Unión con 82 millones de habitantes. El gobierno de Berlín, con el apoyo de otros dos países “grandes”, podrá bloquear cualquier decisión. Los demás “grandes” necesitan el concurso de los cuatro países “grandes” para ejercer el bloqueo.
En la próxima unidad didáctica le explicaremos otras normas que se han reformado en la Unión Europea.
34. Aportaciones del Tratado de Niza (II)
Continuamos hablando de normas que se han reformado en la Unión Europea a partir del Tratado de Niza.
4.El Parlamento Europeo se compondrá de 732 escaños, en lugar de los 626 actuales. Alemania contará con 99 diputados, 72 los otros “grandes”, y España y Polonia tendrán 50. Los escaños en el Parlamento han servido para compensar las disparidades en el reparto de votos en el Consejo.
5.En el 2005, los países que actualmente tienen dos comisarios (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y España) pasarán a tener uno. Cuando la Unión tenga 27 miembros, se tendrá que decidir “por unanimidad” el número definitivo de comisarios, que deberá ser inferior a 27. Se diseñará un un sistema de rotación “igualitaria”, de manera que la composición de la Comisión refleje de forma satisfactoria, el peso demográfico de los miembros y las diversas zonas geográficas europeas. En este tema, uno de los grandes terrenos de batalla entre “grandes” y “pequeños”, no se ha podido alcanzar una solución definitiva aunque se han diseñado las grandes líneas del futuro acuerdo.
6.Se refuerzan los poderes del Presidente de la Comisión que, en adelante, será designado por mayoría cualificada, no por unanimidad como ahora y; cuyo nombramiento deberá ser sometido a la aprobación del Parlamento Europeo.
7.Aumenta el número de temas, unos cuarenta, esencialmente de carácter técnico, en los que las decisiones se toman por mayoría cualificada. Sin embargo, en aspectos “sensibles” para diversos países se mantiene el derecho de veto. Es el caso de los asuntos sociales y de cohesión para España, los asuntos de fiscalidad para el Reino Unido, el tema de asilo e inmigración en el caso alemán, o las cuestiones de libertad comercial en el terreno cultural y audiovisual para Francia.
8.Se abre la posibilidad de que algunos países decidan ir más deprisa en asuntos relacionados con la integración. Es lo que se ha venido a denominar la “Europa de dos velocidades”. Sin embargo, se ponen límites a esta capacidad:
a) Al menos deben ser 8 países miembros los que opten por iniciar una “cooperación reforzada”.
b) Quedan excluidas de este mecanismo las políticas comunitarias, las cuestiones relacionadas con el Tratado de Schengen, lo que afecte negativamente al mercado interior y los asuntos de defensa y fabricación de armamento.
35. El rechazo al Tratado de Niza
Estos son, entre otros, los principales acuerdos de la Cumbre de Niza. A instancias de Alemania, los quince países miembros han acordado convocar una nueva conferencia para el año 2004 en la que se trataría de ir más allá de lo conseguido en Niza. Aspectos como delimitar de forma precisa las competencias de la Unión y de los estados miembros, abordar el estatuto legal de la Carta de Derechos Fundamentales proclamada por los Quince al inicio de la cumbre de Niza, el papel de los Parlamentos nacionales en la construcción europea o la simplificación y clarificación de la compleja maraña legislativa en que se han convertido los Tratados son los principales objetivos de esa nueva cumbre.
En 26 de febrero del 2001, los líderes europeos, reunidos de nuevo en la capital de la Costa Azul, procedieron a la firma del Tratado de Niza.
El presidente francés, Jacques Chirac, y presidente en ejercicio de la Unión Europea durante ese semestre, el primer ministro sueco Goran Persson, hicieron declaraciones en las que insistieron en negar la afirmación de que “el espíritu europeo no sopló en Niza”. Para ambos, el tratado es suficiente y realista y abre el paso a la incorporación de nuevos países a partir del 2002.
El ministro de asuntos exteriores alemán, Joscka Fischer, ha puesto de nuevo en el tapete el asunto de fondo: la necesidad de elaborar una Constitución Europea que sistematice, clarifique e impulse el proceso de integración.
Los problemas de la ratificación.- El alejamiento existente entre la dinámica institucional hacia una mayor unidad europea y la opinión popular ha vuelto a ponerse de manifiesto y, en este caso, de forma sorpresiva.
Pese a la campaña en favor de todos los partidos políticos importantes, los irlandeses rechazaron en referéndum ratificar el Tratado de Niza en junio del 2001.
Con una escasa participación electoral, el 53.87% de los irlandeses rechazaron el Tratado de Niza. El resultado de este referéndum abre interrogantes sobre el proceso de ampliación, aunque el gobierno de Dublín se apresuró a prometer una renegociación y en un segundo referéndum que podría abrir paso a cláusulas excepcionales para Irlanda.
El éxito de la campaña en contra desarrollada por los Verdes y varios grupos de izquierdas y Organizaciones No Gubernamentales ha vuelto a demostrar la creciente desconfianza de los ciudadanos europeos por el déficit democrático de la UE.
36. El concepto de ciudadanía
El concepto de ciudadanía se ha convertido en uno de los términos clave del debate político a partir de la década de 1990. Esta relevancia se debe, en gran medida, a que es un concepto que se halla en plena evolución debido a los grandes cambios económicos, sociales y políticos de fin de siglo.
Podemos definir ciudadanía como un status jurídico y político mediante el cual el ciudadano adquiere unos derechos como individuo (civiles, políticos, sociales) y unos deberes (impuestos, tradicionalmente servicio militar, fidelidad…) respecto a una colectividad política, además de la facultad de actuar en la vida colectiva de un Estado. Esta facultad surge del principio democrático de soberanía popular.
El ciudadano (de España, Reino Unido, Francia, Estados Unidos…) dispone de una serie de derechos, reconocidos en sus constituciones, pero además tiene obligaciones con respecto a la colectividad (fiscales, militares…). En un estado democrático, el ciudadano se ve obligado a cumplir con esas obligaciones ya que son aprobadas por los representantes que él ha elegido utilizando uno de sus principales derechos políticos como ciudadano, el de sufragio.
La condición de la ciudadanía está restringida a las personas que tienen esa condición. Las personas que habitan en un territorio del que no son ciudadanos están excluidos de los derechos y los deberes que comporta la condición de ciudadano. Cada estado tiene unas normas que regulan la manera por la cual un individuo adquiere la nacionalidad de ese estado, es decir, la condición de ciudadano.
Esta concepción de ciudadanía es la propia del período histórico iniciado con las grandes revoluciones liberales de fines del siglo XVIII, y caracterizado por la primacía del Estado-nación como colectividad política que agrupa a los individuos. Esta ciudadanía equivale a nacionalidad.
37. Los desafíos al Estado-Nación
El concepto de ciudadanía desde la antigüedad clásica (Grecia, Roma) hasta nuestros días ha ido evolucionando. En el siglo XXI veremos como la ciudadanía se convierte en algo claramente diferente a lo que hoy entendemos como tal.
Hoy, aunque el Estado-nación sigue siendo el elemento clave del mapa político mundial, se están produciendo cambios que suponen un claro desafío a este tipo de organización política.
Dos grandes transformaciones están cuestionando el Estado-nación contemporáneo y el concepto de ciudadanía que viene a él unido:
1.Lo que se ha venido a denominar “globalización”, es decir, el hecho de que las actividades económicas centrales y estratégicas estén integradas a nivel mundial a través de redes electrónicas de intercambio de capital, bienes, e información. Un elemento clave de esta “globalización” es el desarrollo de la red de Internet y de lo que se ha venido en denominar “la sociedad de la información”. Esta mundialización de la economía es la que ha impulsado los últimos pasos decisivos en la integración europea, esencialmente, la Unión monetaria y económica aprobada en Maastricht. Los Estados-nación son cada vez más incapaces para afrontar los retos de la globalización.
2.Aparición de sociedades cada vez más multiculturales en las que se fragmenta la teórica homogeneidad de los Estados-nación: la diversidad regional o nacional (España, Bélgica, Reino Unido) y la multiculturalidad y multietnicidad derivada de la creciente inmigración son aspectos clave de esta creciente diferenciación de las sociedades.
De este contexto general y de los problemas concretos del proceso de integración europeo nacerá la ciudadanía europea.
38. El camino hacia la creación de la Ciudadanía Europea
El derecho de libre circulación de las personas dentro del territorio de la Comunidad fue introducido en el Tratado constitutivo de la CEE, firmado en Roma en 1957. Esta libre circulación no aparecía ligada a ningún concepto de ciudadanía sino que estaba estrechamente vinculada al desempeño de una actividad económica (trabajo por cuenta ajena, actividad independiente o prestación de servicios). Por consecuencia, el derecho de residencia se reconoció a los trabajadores y sus familias, en relación con el derecho a ejercer una actividad laboral en otro país miembro de la CEE.
Aunque en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno celebrada en París en 1974 ya se planteó la necesidad de reconocer “derechos especiales” a los nacionales de los estados miembros de la entonces Comunidad Económica Europea, la primera ocasión en la que podemos rastrear el propósito de trascender de un mero mercado común con el objetivo de crear una comunidad de ciudadanos lo encontramos en denominado Informe Tindemans en 1976.
Este informe, redactado por el entonces primer ministro belga a instancias de la Cumbre de París de 1974, tuvo escaso éxito entre los gobiernos, aunque tuvo una importante influencia en posteriores pasos hacia la integración. En un capítulo, titulado “La Europa de los Ciudadanos”, Tindemans proponía, además de una serie de actuaciones encaminadas a la mejor protección de los derechos de los individuos, la aprobación de diversas medidas que hicieran perceptible, mediante señales exteriores, el surgimiento de una “conciencia europea”: la unificación de pasaportes (hoy casi una realidad), la desaparición de los controles de las fronteras, la utilización indistinta de los beneficios de los sistemas de Seguridad Social, la convalidación de los títulos y cursos académicos…
Un segundo paso lo constituye la convocatoria, mediante Acta de 20 de septiembre de 1976, de las primeras elecciones al Parlamento Europeo por sufragio universal. Por muy limitados poderes que tenga aún el Parlamento, por primera vez aparece uno de los elementos esenciales de la ciudadanía: la participación democrática.
Posteriormente, tras el Consejo Europeo, celebrado en Fontainebleau (Francia) en 1984, se creó un Comité “Europa de los Ciudadanos”, presidido por el eurodiputado italiano Adonnino, que aprobó una serie de propuestas tímidas en relación a la constitución de una ciudadanía europea.
Más atrevido fue el Proyecto de Tratado de Unión Europea, aprobado por el Parlamento Europeo, en febrero de 1984, y presentado por el eurodiputado Altiero Spinelli (Proyecto Spinelli). Su artículo 3º decía lo siguiente:
“Los ciudadanos de los Estados miembros son, por dicho motivo, ciudadanos de la Unión. (…) Los ciudadanos de la Unión participan en la vida política de la misma bajo las formas previstas por el presente Tratado, gozan de los derechos que les son reconocidos por el ordenamiento jurídico de la Unión se amoldan a las normas de la misma”.
Pese a su moderación, el Acta Única Europea (1986) apenas recogió ninguna de las propuestas del proyecto Spinelli, aunque estableció, y eso es fundamental, el objetivo de la Unión política europea. Así, pocos años después, se convocaron dos Conferencias Intergubernamentales (CIG) para la reforma de los Tratados. Una de ellas se centró en la Unión monetaria y económica, la otra, exclusivamente en la Unión política.
El Consejo Europeo de Roma, en octubre de 1990, al marcar las líneas directrices de las CIGs, introdujo ya la noción de una Ciudadanía Europeo como un elemento esencial de la reforma de los Tratados y con unas características y derechos similares a los que posteriormente se recogieron en el Tratado de la Unión Europea o de Maastricht.
Fue la delegación española la que primero presentó a la CIG en octubre de 1990 un texto articulado y motivado sobre la ciudadanía europea. Tras diversos tiras y aflojas, con el apoyo claro y explícito del Parlamento Europeo que aprobó dos resoluciones en 1991 en su favor; finalmente el Tratado de la Unión Europea vino a institucionalizar la ciudadanía europea.
39. Ciudadanía e identidad
La Ciudadanía europea, tal como está recogida hoy en los Tratados, es una realidad aún incipiente. Más bien, lo que tenemos es el comienzo de un proceso evolutivo que desembocará en una u otra realidad según la suerte que corra el proceso de integración europeo. Para que la ciudadanía europea se desarrolle plenamente y tenga un significado real para los europeos es necesario que vaya surgiendo, con unos perfiles cada vez más definidos, una conciencia de identidad europea. En esa labor el papel de los sistemas educativos será esencial. Al igual que la extensión de la escolarización general fue clave para la consolidación de las identidades nacionales, en la lenta aparición de una identidad europea, de un “sentido de pertenencia”, tendrá mucho que ver con la labor en las escuelas, institutos y universidades.
En este apartado vamos a analizar cuáles son los grandes temas de debate en torno a la actual ciudadanía europea y su posible evolución.
Partidarios y detractores.- El método “funcionalista” de construcción europea, ideado por Monnet, fue posiblemente el único factible y el que ha permitido los progresos en el proceso de integración. Sin embargo, esa forma de construcción de Europa se ha basado en unas instituciones burocráticas gestionadas por unas elites administrativas que toman esencialmente decisiones de tipo económico y que, y esto es lo importante, son vistas con gran desapego, desinterés y desconfianza por parte de los ciudadanos de los Estados miembros de la Unión. La “burocracia de Bruselas” es vista como algo muy lejano por parte del “europeo de a pie”.
La institucionalización de la ciudadanía europea en el Tratado de la Unión Europea ha sido, sin duda, el más importante esfuerzo de tender un puente entre las instituciones de la Unión y los ciudadanos, de hacer que los europeos sientan la construcción europea como algo que les afecta más allá de las reglamentaciones económicas y administrativas de Bruselas, algo que tiene que ver con sus derechos y deberes, con su identidad.
El resultado de este intento es, hoy por hoy, bastante decepcionante. Los europeos “pasan” en gran medida del nuevo estatuto de ciudadanía, la desinformación es bastante general y es discutible si el sentimiento de identidad europeo se ha desarrollado o no.
40. Los motivos del retraso
¿Cuáles son los motivos de este relativo fracaso? Las respuestas, evidentemente, varían según las posiciones que se mantengan ante el proceso de construcción europea.
Para los más europeístas, el estatuto de la ciudadanía europea, tal como está recogido actualmente en los Tratados, es totalmente insuficiente. Los derechos recogidos son “despreciables”, están redactados de una manera apresurada y confusa, y son, por consecuencia, vistos con muy poca ilusión por parte de los ciudadanos.
Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789)
Hay incluso quién, como J.H.H. Weiler, recogen el extendido rumor de que la inclusión del capítulo sobre la ciudadanía europea en el Tratado de Maastricht fue fruto de una queja a última hora de Felipe González, en aquel momento jefe de gobierno español, quién destacó el descontento que se iba a crear al observarse el gran desequilibrio existente entre los avances económicos (Unión económica y monetaria) y los progresos políticos en el Tratado que se estaba a punto de firmar en Maastricht. Se dice que los mandatarios europeos redactaran de forma rápida, y un tanto chapucera, el capítulo de la ciudadanía.
Sea o no cierto este rumor, lo que es evidente para los sectores más europeístas es que los derechos que se recogen en el estatuto de ciudadanía son muy escasos, y el más importante, el de la libre circulación, no está todavía plenamente desarrollado. Para algunos, la ciudadanía europea es un estatuto vacío de contenido real que ha sido utilizado para “vender la idea de Europa”, ocultando la realidad: Europa avanza sólo en la integración económica, mientras que marcha como un caracol en la construcción política.
Hay, por supuesto, otra corriente de opinión, la que se ha venido en denominar “euroescéptica”, que ve estos avances como excesivos y trata de frenar cualquier evolución ulterior hacia la integración política y la plena ciudadanía europea. Esta postura tiene sus representantes más conspicuos en Gran Bretaña, especialmente en el partido conservador o “tory”, y en Dinamarca.
En Dinamarca, el Tratado de la Unión Europea fue rechazado en referéndum en junio de 1992. El Folketing, Parlamento danés, presentó al Consejo Europeo celebrado en diciembre de ese año en Edimburgo, aprobó un documento (“Dinamarca en Europa”) en el que concretaba la postura danesa reticente a los avances del Tratado de Maastricht, entre ellos, la institución de la ciudadanía europea.
El Consejo Europeo, para facilitar la adhesión danesa al Tratado, recordó en sus comunicados que la ciudadanía europea “no sustituye de ninguna manera a la ciudadanía nacional” y que la UE “respeta la identidad nacional de sus miembros”.
La delegación danesa aprobó una declaración unilateral en la que vemos resumidos gran parte de los elementos de la postura “euroescéptica” respecto a la ciudadanía europea:
“(…) la ciudadanía de la Unión es un concepto político y jurídico que difiere completamente del de ciudadanía en el sentido que le atribuyen la constitución del reino de Dinamarca y el sistema jurídico danés (…)
Ninguna disposición del Tratado ni implica ni preve un compromiso encaminado a crear una ciudadanía de la Unión en el sentido de ciudadanía de un Estado-nación (…)
La ciudadanía de la Unión no otorga de ninguna manera a un residente de otro estado miembro el derecho de adquirir la ciudadanía danesa o cualquier otro derecho, deber, privilegio o ventaja que se derive en virtud de la constitución y las leyes danesas”.
El futuro de la ciudadanía europea dependerá de la evolución de la opinión pública de sus estados miembros entre estas dos posturas contrapuestas que acabamos de comentar.
