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Tras seis meses de estudios de un “comité de sabios”, dirigidos por el representante español Carlos Westendorp en el Consejo de Turín, a inicios de 1996, se inició una Conferencia Intergubernamental (CIG) cuya principal finalidad fue la elaboración de un nuevo tratado que reformara el Tratado de Maastricht. Los objetivos se centraban en desarrollar la Europa de los ciudadanos, fomentar el papel de la Unión Europea en la política internacional, reformar las instituciones y abordar la perspectiva de una nueva ampliación a los países aspirantes de Europa central y oriental. Tras una larga y compleja negociación, se llegó finalmente a un consenso en la reunión del Consejo Europeo celebrado en Amsterdam los días 16 y 17 de junio de 1997. De esta forma, nacía el Tratado de Amsterdam.
20. El Tratado de Amsterdam
El Tratado de Amsterdam fue aprobado por el Consejo Europeo de Amsterdam (16 y 17 de junio de 1997) y firmado el 2 de octubre de 1997 por los ministros de Asuntos Exteriores de los quince países miembros de la Unión Europea. Entró en vigor el 1 de mayo de 1999 tras haber sido ratificado por todos los Estados miembros, según sus propias normas constitucionales.
El Tratado de Amsterdam (1992)
Como documento jurídico, el Tratado de Amsterdam tiene como objetivo modificar ciertas disposiciones del Tratado de la Unión Europea, de los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas (Paris y Roma) y de algunos actos relacionados con los mismos. No sustituye a los tratados anteriores, sino que se les añade.
El Tratado de Amsterdam ha sido recibido con abundantes críticas que se pueden resumir esencialmente en las siguientes:
1.No ha dado una solución a uno de los grandes problemas pendientes de la Unión: la adaptación de las instituciones a una Comunidad cada vez más amplia. Unas instituciones pensadas para un número inferior de estados miembros no son válidas para la “Europa de los Quince” y, mucho menos, para la Unión que surgirá con la futura adhesión de países de la Europa central y oriental.
2.Para la opinión más europeísta, no se ha dado un paso lo suficientemente valiente hacia la unidad política, reforzando el poder de las instituciones comunitarias, ni en temas como la PESC o los asuntos de Justicia e Interior (JAI).
3.No ha solucionado lo que se ha venido a denominar el “déficit democrático” de la Unión. Las negociaciones para la consecución de este Tratado han continuado basándose en los tiras y aflojas entre los gobiernos y los estados, sin que hubiera ni participación popular, ni información suficiente ni transparente. El papel del Parlamento Europeo, único órgano comunitario elegido por el pueblo, no ha sido suficientemente potenciado. El texto del tratado sigue siendo bastante complejo -consta de tres partes, un anexo y trece protocolos-, y no es fácilmente inteligible ni para los ciudadanos, ni, incluso, para los agentes jurídicos, económicos y políticos que deben intervenir siguiendo sus normas.
Pese a todas esas insuficiencias, el Tratado de Amsterdam ha supuesto un avance en el camino hacia la unidad europea. Vamos a dividir los avances recogidos en el Tratado en cuatro grandes secciones:
21. Libertad, seguridad y justicia
El Tratado de Amsterdam afirma que la Unión Europea se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y del Estado de Derecho. Estos principios son comunes a todos los estados miembros. En este sentido, posteriormente en 1998, el Consejo Europeo reunido en Colonia, acordó que la UE redacte y apruebe una Carta de Derechos Fundamentales. Esta Carta vendrá a “comunitarizar” los principios generales expresados en el Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), aprobado en 1950 en el marco del Consejo de Europa.
En lo referente a los derechos sociales, la gran novedad la constituye que el Reino Unido, tras la llegada al poder del laborista Tony Blair, se ha adherido al Acuerdo Social que iba anexo al Tratado de Maastricht. Este protocolo ha sido incluido en el Tratado de Amsterdam y, por él, los estados miembros se comprometen a respetar los derechos sociales recogidos en la Carta Comunitaria de Derechos Sociales, aprobada en 1989, conocida normalmente como Carta Social. Además, se prevé la posibilidad de que un Estado miembro viole los derechos fundamentales y se regula los pasos y medidas que puede adoptar la Unión contra este estado.
Se establece el principio de no discriminación y de igualdad de oportunidades como una de las directrices básicas de la política de la UE. El Consejo se compromete a adoptar todo tipo de medidas contra la discriminación por motivos de sexo, de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual. También se refuerza el fomento de la igualdad entre hombres y mujeres.
La Unión se compromete a establecer progresivamente un espacio de libertad, de seguridad y de justicia común.
Todo lo referido a la libre circulación de las personas, control de las fronteras exteriores, asilo, inmigración y cooperación judicial en materia civil pasa a formar parte del “pilar comunitario” en un proceso gradual de varios años.
En este sentido, los Acuerdos y el Convenio de Schengen quedan incluidos en el Tratado. El Reino Unido, Irlanda y Dinamarca quedan fuera voluntariamente y, por tanto, se reservan el derecho de ejercer controles sobre las personas en sus fronteras.
Un importante avance ha sido el que cuatro grandes países europeos, España, Italia, Alemania y Francia, acordaran el 28 de julio del 2000 la eliminación de la obligación de obtener un permiso de residencia a los ciudadanos de la UE. La medida se aplicará a todos los nacionales comunitarios aunque no haya reciprocidad.
La cooperación policial y judicial en materia penal (racismo y xenofobia, terrorismo, tráfico de drogas y armas, trata de seres humanos y delitos contra los niños, corrupción y fraude) siguen incluidos en el “tercer pilar” de Justicia y Asuntos de Interior (JAI), y por tanto son materia de cooperación intergubernamental.
22. El acuerdo de Schengen
El Acuerdo de Schengen es el acuerdo firmado el 14 de junio de 1985 en Schengen entre Alemania, Bélgica, Francia, Luxemburgo y los Países Bajos, destinado a suprimir progresivamente los controles en las fronteras comunes. Con él, se instaura un régimen de libre circulación para todas las naciones de los Estados signatarios, de los otros Estados de la Comunidad o de terceros países.
Estos cinco Estados firmaron el Convenio de Schengen el 19 de junio de 1990, en el que se definen las condiciones y garantías de aplicación de la libre circulación. A la lista de países signatarios se han ido sumando Italia (1990), España y Portugal (1991), Grecia (1992), Austria (1995), Suecia, Finlandia y Dinamarca (1996). También son partes de este Convenio Islandia y Noruega.
El Acuerdo, el Convenio y las declaraciones y decisiones aprobados por el Comité Ejecutivo del Espacio de Schengen forman lo que se denomina el acervo de Schengen. Con el Tratado de Amsterdam se decidió incorporar dicho acervo a partir del 1 de mayo de 1999 a la Unión Europea dado que representa uno de los principales objetivos del mercado único, a saber, el establecimiento de la libre circulación de las personas.
Por otra parte, el 18 de mayo de 1999 la Unión Europea firmó un acuerdo con Islandia y Noruega, estados no comunitarios por parte de Schengen, por el que los asociaba a la aplicación y desarrollo del acervo de Schengen regulando de este modo su participación en el Espacio de Libre Circulación instaurado en la Unión Europea.
Para los Estados miembros que lo deseen, siempre existe la posibilidad de establecer una más estrecha cooperación entre un número limitado de Estados miembros.
23. La Unión y el ciudadano
Además de desarrollar el concepto de ciudadanía europea, el Tratado recoge diversas medidas que tratan de poner al ciudadano común en el centro de las preocupaciones de la Unión:
-Se introducen medidas que fomentan la intervención comunitaria en la lucha contra el desempleo, el respeto del medio ambiente y la protección de los consumidores.
-Se garantiza el derecho de todos los ciudadanos a acceder a los documentos de las instituciones de la UE y a comunicarse con ella en cualquiera de las doce lenguas oficiales de la Unión (español, portugués, francés, italiano, inglés, irlandés o gaélico, neerlandés, alemán, danés, sueco, finlandés y griego).
Política exterior común.-La dramática ruptura de Yugoslavia y la vuelta de la guerra a nuestro continente ha mostrado la urgente necesidad de que la Unión se halle en condiciones de actuar y prevenir, y no solamente reaccionar ante los acontecimientos exteriores. La crisis yugoslava puso, de nuevo, en evidencia la debilidad de los estados europeos cuando reaccionan de manera dispersa ante una crisis internacional.
El principal problema de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) puesta en marcha por el Tratado de Maastricht es la evidentemente desproporción que hay entre unos objetivos ambiciosos y los medios escasos con los que cuenta la Unión para llevarlos a cabo.
Javier Solana
La principal novedad que introduce el tratado es la creación de lo que los periodistas han denominado el Sr. PESC. Javier Solana, antiguo ministro español y ex-secretario general de la OTAN, ha sido en 1999 el primer europeo designado para este puesto. El Alto Representante para la PESC, que tiene también el cargo de Secretario General del Consejo de la UE, es el encargado de asistir al Consejo en las cuestiones que correspondan a la PESC y de contribuir a la formulación de una política exterior comunitaria. Su principal función es la de personificar en un cargo concreto la aún naciente política exterior y de seguridad de la Unión. Solana también ha sido nombrado en 1999 Secretario General de la Unión Europea Occidental (UEO). La UEO es una organización de cooperación para la defensa y la seguridad, fundada en 1948. Está constituida por 28 países, que se acogen a cuatro tipos de estatuto diferentes: Estados miembros, miembros asociados, observadores y países asociados. Los países que gozan del estatuto de Estado miembro son los de la Unión Europea (excepto Austria, Dinamarca, Finlandia, Irlanda y Suecia, que disponen de estatuto de observador).
En el terreno de la defensa el tratado simplemente plantea, como objetivos a largo plazo, la adopción de una política de defensa común y la futura integración de la Unión Europea Occidental (UEO) en la Unión Europea. La creación del denominado Euroejército en 1992 fue un tímido paso hacia una política de defensa común.
24. Las reformas de las instituciones comunitarias
En la perspectiva de la aún pendiente reforma institucional, totalmente necesaria ante la ampliación de la UE a los países de Europa central y oriental, el tratado de Amsterdam ha ampliado las competencias del Parlamento europeo, ha introducido algunas reformas en el funcionamiento de la Comisión y el Consejo de la UE y ha reforzado las funciones del Tribunal de Cuentas, así como, del Comité Económico y Social y del Comité de las Regiones.
Un hecho clave es que se ha abierto la posibilidad de lo que se ha denominado “cooperación reforzada” entre algunos estados miembros. Es decir, la posibilidad de que un grupo de países que quieran ir más lejos de lo previsto en los Tratados y en la integración en diversos aspectos, puedan hacerlo en el marco de la Unión Europea. Se trata, en definitiva, de que el ritmo de la integración no lo marquen los países más reacios a la integración, y que aquellos estados deseosos de ceder más competencias a la Unión puedan caminar más rápidamente en el camino de la unidad. Los periodistas han denominado a la Europa que surgiría de la aplicación de estas “cooperaciones reforzadas” de muy diversas maneras: Europa “a la carta”, Europa “de distintas velocidades”, o la Europa “de geometría variable”.
La conciencia de la insuficiencia de las reformas institucionales acordadas hizo que en el mismo tratado se acordara la convocatoria de una Conferencia intergubernamental (CIG); para hacer una revisión general de las instituciones de la Comunidad, antes de que la Unión llegara a tener más de veinte miembros.
Apunte.- El concepto de Conferencia Intergubernamental (CIG) designa una negociación entre los Gobiernos de los Estados miembros fuera del marco y de los procedimientos institucionales de la Unión, cuyos resultados permitan modificar los Tratados. Tiene una importancia principal en la integración europea donde los cambios en la estructura institucional y jurídica – o más simplemente en el contenido de los Tratados – siempre fueron fruto de otras conferencias intergubernamentales (ej.: Acta Única Europea y Tratado de la Unión Europea).
25. La Agenda 2000
La Comisión presentó en Bruselas el 9 de julio de 1997 la llamada “Agenda 2000”. En este documento se recogen las perspectivas de evolución de la Unión Europea y de sus políticas cara al siglo XXI, los problemas derivados de la ampliación hacia el centro y el este de Europa, y, por último, el marco financiero.
Apunte.- La Agenda 2000 es un programa de acción que fue aprobado por la Comisión Europea el 15 de julio de 1997. En ese documento se abordan todas las cuestiones que se le plantearán a la Unión Europea a principios del siglo XXI, se adjuntan los dictámenes de la Comisión sobre las candidaturas de adhesión.
La Agenda 2000 se divide en tres capítulos:
- En el primero se aborda la cuestión del funcionamiento interno de la Unión Europea, a saber, la reforma de la política agrícola común y del sistema de cohesión económica y social (Fondos estructurales y de cohesión).
- En el segundo se propone intensificar la estrategia de preadhesión integrando en ella dos nuevos aspectos: la asociación para la adhesión y la amplia participación de los países candidatos en los programas comunitarios.
E-l tercer capitulo constituye un estudio del impacto de la ampliación en las políticas de la Unión Europea.
En 1998 la Comisión Europea concretó esas prioridades en una veintena de propuestas legislativas. Dichas medidas, que cubren el período 2000-2006, abarcan cuatro ámbitos estrechamente vinculados:
- la reforma de la política agrícola común.
- la reforma de la política estructural.
- los instrumentos de preadhesión.
- el marco financiero.
26. Los problemas pendientes
Estos son los principales problemas que ha tenido que hacer frente la Unión Europea hasta el año 2000:
1.Reforma de los Fondos estructurales, que han quedado centrados en tres objetivos: regiones por debajo del 75% de la renta media de la UE, regiones que se enfrentan con perentorias necesidades de reestructuración económica y social, y otro tipo de regiones no cubiertas en los dos objetivos anteriores y donde se deben modernizar sus sistemas de enseñanza, formación y empleo. El primer tipo se lleva 2/3 del total presupuestado. Los Fondos de Cohesión se mantienen de forma similar, centrándose en los estados cuyo PNB per cápita es inferior al 90%. El gran problema que se plantea para un futuro es la reforma de estos fondos con el futuro ingreso de los países del centro y este de Europa, bastante menos desarrollados que los que actualmente se benefician de los fondos.
2.Reforma de la PAC, que sigue absorbiendo un enorme porcentaje del total del presupuesto comunitario. Esta reforma se está encontrando, lógicamente, con la oposición de los campesinos afectados. Un caso reciente ha sido el caso del sector del aceite en España.
3.La financiación del presupuesto comunitario es otro de los temas de debate. Algunos de los países ricos, como Alemania, se quejan de la desproporción entre lo que aportan a la Comunidad (en torno al 28,2% del total) y lo que reciben vía Fondos Estructurales y PAC (aproximadamente el 12,8% del total de las transferencias). Evidentemente, los países menos rico se niegan a un reequilibrio de las aportaciones.
4.La culminación de la Unión Monetaria y Económica en el 2002. Tras su lanzamiento el 1 de enero de 1999, el Euro se ha visto sometido a una importante devaluación (casi de un 25% en el verano del 2000) respecto al dólar. La fortaleza de la economía norteamericana es la razón principal de esta evolución, que es vista con preocupación en las capitales europeas y en el Banco Central Europeo (BCE).
El Euro nació el 1 de enero de 1999
Grecia, tras cumplir los “criterios de convergencia”, ha sido admitida para ingresar en la “zona Euro”, lo que hará en el 2001. En Gran Bretaña continua un agitado debate sobre la conveniencia de abandonar la libra por la moneda única europea. Aunque el actual gobierno laborista, liderado por Tony Blair, es favorable a la adopción del euro, las encuestas siguen mostrando al pueblo británico como el más “euroescéptico” y ajeno al proceso de integración europea.
Sin olvidar otros temas de gran importancia como la acción comunitaria en la lucha contra el desempleo o la armonización fiscal, sin lugar a dudas, el gran desafío al que se enfrenta la Unión Europea va a ser su ampliación hacia los antiguos países comunistas de la Europa central y oriental.
27. La quinta ampliación de la Unión Europea
El año 1989 trajo una transformación radical de nuestro continente. La caída de los sistemas comunistas, la disgregación de la Unión Soviética, la aparición de nuevos estados o la guerra en Yugoslavia transformaron radicalmente el centro y el oriente de Europa.
La adhesión a la Comunidad Económica Europea (Unión Europea desde 1992) fue vista desde un principio por los nuevos países como el mejor medio para solventar sus dos principales problemas:
1.El asentamiento de sistemas democráticos, basados en el respeto de los derechos humanos.
2.La transición de un sistema comunista planificado a una economía de mercado. Esta transición, nunca antes realizada en la historia, se tenía que dar en medio de una profundísima crisis económica.
El otro gran problema al que se enfrentaban estos países era el de la seguridad en un contexto de inestabilidad (disgregación de la URSS, ruptura violenta de Yugoslavia…). Los nuevos gobiernos democráticos vieron a la OTAN, la alianza militar occidental liderada por EE.UU., como la mejor garantía para su seguridad. Pese a las protestas y desconfianza de Rusia, la heredera de la URSS, en 1999, Hungría, Polonia y la República Checa pasaron a formar parte de esta asociación.
La historia volvía a pesar en las grandes decisiones políticas europeas. Los países de Europa central y oriental utilizaron todo tipo de presiones sobre EE.UU. para unirse a la OTAN y sobre las potencias europeas, especialmente Alemania, para iniciar el proceso de adhesión a la UE, y todo ello fundamentalmente por razones de seguridad: librarse definitivamente de la influencia rusa.
28. La posible adhesión de Malta, Chipre y Turquía
Es evidente que la ampliación hacia los Países de la Europa Central y Oriental (PECO), Chipre, Malta y Turquía representa para la Unión Europea un empeño histórico y una enorme oportunidad. La adhesión de nuevos Estados miembros incrementará el peso específico y la influencia de la Unión en la escena internacional.
La Unión Europea y la ampliación al centro y este de Europa
El tema de la ampliación dominará la política europea de los próximos años. Los países de la Europa central y oriental, así como Chipre, Malta y Turquía, tienen situaciones económicas y políticas muy diferentes; lo que coloca a la Unión Europea ante retos institucionales y políticos sin precedentes.
La primera necesidad que se plantea a la UE es la de la reforma de unas instituciones que no pueden ser válidas para la nueva Unión que vendrá tras la adhesión. Esta reforma plantea importantes desencuentros entre los estados miembros: la composición de la Comisión, el voto ponderado de cada país, los poderes del Parlamento. Se ha convocado una Conferencia Intergubernamental (CIG) que debería culminar en una cumbre en Niza a fines del 2000. Si la CIG resulta un éxito, lo que no está claro en el verano del 2000, en Niza se debería aprobar una reforma institucional (número de comisarios, reponderación de los votos del Consejo, eliminación del veto y desarrollo de las “cooperaciones reforzadas”) de la Unión Europea.
29. Los posibles problemas de la adhesión
El gran problema de fondo es el atraso y las dificultades económicas de estos países, lo que hace que pese a los enormes esfuerzos emprendidos por los PECO, su integración en la Unión será una tarea extremadamente delicada; ya que repercutirá en los diversos fondos y políticas (Fondos Estructurales y de Cohesión, PAC) que actualmente conforman la política de la Unión.
Ya desde 1989, la UE aprobó un programa de ayuda financiera (programa PHARE) y; desde 1991, se comenzaron a firmar los primeros acuerdos de asociación, denominados Acuerdos Europeos con los países aspirantes a la adhesión.
El Consejo Europeo de Copenhague de 1993 calificó de legítimas las aspiraciones de los PECO a integrarse en la Unión Europea. Europa no puede entenderse sin estos países. Es destacable como allí no se habla de “acceder” a la UE, sino de “volver a Europa” tras el período comunista.
En este Consejo se acordaron unos criterios de adhesión que los aspirantes debían cumplir:
1.Existencia de instituciones estables que garanticen la democracia, la primacía del Derecho, el respeto de las minorías y su protección (criterio político).
2.Contar con una economía de mercado viable y con la capacidad de hacer frente a la presión de la competencia y a las fuerzas de mercado en el interior de la Unión Europea (criterio económico).
3.Capacidad de asumir las obligaciones que se derivan de la adhesión y, en concreto, la de suscribir los objetivos de la Unión política, económica y monetaria (criterio de la asimilación del acervo comunitario).
En el Consejo de Madrid de 1995 comenzaron a aflorar problemas de fondo: ¿Cómo iba a afectar la ampliación en las políticas comunitarias: PAC, Fondos estructurales y de cohesión, financiación de la Comunidad? ¿Cuál sería su repercusión para los países miembros que más se benefician de esos fondos y políticas, como es el caso de España? La Agenda 2000, aprobada en 1997, fue, en parte, la propuesta de reformas que se dio a estos interrogantes.
En otro orden de cosas, en los países más ricos de la Unión se empezó a temer que, con la libre circulación de personas, tras la adhesión de los PECO se produjera una verdadera avalancha de inmigrantes. Este miedo ha propiciado la fortaleza de partidos xenófobos de extrema derecha como el partido de Haider en Austria.
30. Más solicitudes de adhesión
En 1997, la Comisión Europea, en la denominada Agenda 2000, publicó sus dictámenes sobre las solicitudes de adhesión de Bulgaria, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Polonia, la República Checa y Rumania. Estos dictámenes se elaboraron partiendo de los criterios de Copenhague. La Comisión propuso una primera tanda de ampliación que incluye a cinco países: Eslovenia, Estonia, Hungría, Polonia y la República Checa. Las negociaciones con Chipre se iniciarán seis meses después de finalizar la Conferencia intergubernamental. La situación de los demás países debía volverse a examinar cada año. Este dictamen, lógicamente, provocó una gran polémica en los países excluidos de este grupo de “países avanzados”.
Ante las dificultades económicas de todos estos países, especialmente en el terreno industrial y medioambiental, la Agenda 2000 estableció ayudas financieras, concretadas posteriormente en el Consejo Europeo de Berlín de 1999, en apoyo al proceso de preadhesión de los países candidatos. La ayuda de preadhesión que se concederá a los países candidatos de la Europa central y oriental a partir del año 2000 se cifrará en principio en 21 millardos de euros para el periodo entre los años 2000 y 2006 y; constará de tres grandes capítulos, a saber:
1.Programa PHARE: 10,5 millardos de ecus (1,5 millardos de euros al año). Desde 1997 se ha centrado sobre las dos prioridades esenciales vinculadas a la adopción del acervo comunitario: la capacidad institucional y administrativa de los países candidatos (30% del presupuesto) y la financiación de las inversiones en infraestructuras (70%) una ayuda al desarrollo agrario.
2.El denominado Instrumento Agrícola de Preadhesión (SAPARD), de 3,5 millardos de euros (500 millones de euros al año).
3.Una ayuda denominada Instrumento Estructural de Preadhesión centrada en infraestructuras, especialmente en los ámbitos del transporte y del medio ambiente. Además, esta ayuda hará posible que los países en cuestión se familiaricen con las modalidades de puesta en práctica de los Fondos estructurales y de cohesión.
En 1998 se establecieron con los PECO, aspirantes a la adhesión, las denominadas Asociaciones para la Adhesión cuyo objetivo es coordinar las ayudas entregadas y fijar las prioridades para la adaptación a la legislación comunitaria. Chipre sigue un modelo distinto.
Ese mismo año se iniciaron las negociaciones de adhesión con Chipre, Eslovenia, Estonia, Hungría, Polonia y la República Checa.
Por último, debemos comentar el caso de Turquía, Malta y Chipre. Para este último país, la adhesión a la CEE es un antiguo anhelo, ya que solicitó la adhesión en 1987. Pese a que la Unión ha reconocido que es un país que tiene derecho a la adhesión, el proceso no ha avanzado debido a las insuficiencias de este país en el respeto a los derechos humanos y el estado de derecho. En Turquía, donde muchos achacan la actitud de la UE a prejuicios “anti-islámicos”, se han lamentado amargamente de la ausencia de progresos.
El proceso de adhesión de Malta se halla también más retrasado, tras decidir el gobierno maltés dejar en suspenso su candidatura en 1996. En 1998, volvió a solicitar la adhesión.
