Supranacionalidade e União Europeia

No âmbito do direito comunitário, um dos principais temas abordados é o da supranacionalidade, conceito que influiu decisivamente na consolidação dos objectivos da União Europeia (UE), oferecendo os mecanismos para a adopção de políticas comuns a nível comunitário, traduzidas na harmonização das legislações dos Estados-membros e na uniformidade da tomada de decisões, asseguradas pelo primado das normas comunitárias sobre os ordenamentos jurídicos nacionais dos Estados-membros.

Através do instituto da supranacionalidade, a UE pode actuar por foma a realizar os seus objetivos, permitindo que os Estados implementem as políticas emanadas, através das normas de direito derivado, nas suas legislações nacionais.

O seu conceito não está consagrado de forma expressa no Tratado de Amsterdão ou de Nice, mas nasceu conjuntamente com a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), criada através do Tratado de Paris, de 18 de Abril 1951.

Neste documento, utilizou-se pela primeira vez esta expressão, no seu Artigo 9.º (os membros da Alta Autoridade exercem as suas funções em completa independência, no interesse geral da Comunidade.

No cumprimento dos seus deveres não solicitam nem aceitam instruções de nenhum governo nem de nenhum organismo. Abstêm-se de qualquer acto incompatível com o carácter supranacional das suas funções...

Cada Estado-membro compromete-se a respeitar este carácter supranacional e a não procurar influenciar os membros da Alta Autoridade na execução da sua função), e reconheceu-se a existência de um poder que estaria acima das autoridades nacionais dos Estados-membros, a chamada Alta Autoridade, que desempenhava as funções de vigiar o funcionamento de todo o regime.

Esta entidade seria composta por personalidades independentes e a sua presidência assegurada por uma personalidade designada por comum acordo dos governos dos Estados-membros, sendo as suas decisões obrigatórias para os ditos Estados (As funções desenvolvidas pela Alta Autoridade, no âmbito da antiga CECA, Artigo 7.º, são desempenhadas pela Comissão, actuando no âmbito das três Comunidades, através do Tratado de Fusão, de 8 de Abril de 1965.

Com a redacção do Artigo 9.º do Tratado que instituiu a CECA, foi criada a Alta Autoridade como referimos, que pela primeira vez a nível europeu e no âmbito do direito comunitário, os Estados-membros aceitaram uma organização de caráter supranacional, com poderes para criar decisões obrigatórias aos Estados, e colocar esta entidade em posição hierárquica superior aos orgãos nacionais.

A criação deste organismo supranacional decorreu da própria vontade soberana dos Estados-membros, dado que através da assinatura do Tratado de Paris, acordaram em criar o referido organismo, delegando-lhe determinadas competências, que se traduzia em deter poderes acima das autoridades nacionais.

A supranacionalidade é um instituto peculiar e característico do direito comunitário, permitindo a eficaz aplicação e interpretação das suas normas. O seu conceito foi sendo construído mediante a interpretação deste direito efectuado através dos tribunais nacionais dos Estados-membros da UE e pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias (TJCE). Acrescentou-se a esta noção, os princípios da aplicabilidade, do efeito directo, da primazia do direito comunitário e a uniformidade.

A primazia ou supremacia do direito comunitário foi formulada através do Acórdão Costa/Enel do TJCE de 15.07.1964, que assegura a obrigatoriedade da observância das normas comunitárias nos ordenamentos jurídicos nacionais, que não as podem derrogar, e cujo conceito veio a ser complementado através do Acordão 92/78 Simenthal, dispondo que o juiz nacional encarregado de aplicar, no âmbito da própria competência, a norma de direito comunitário, tem a obrigação de garantir a plena eficácia de tais normas, deixando de aplicar, por iniciativa própria, qualquer disposição contrária da legislação nacional ainda que posterior, sem solicitar ou esperar a prévia modificação legislativa ou mediante qualquer outro procedimento constitucional.

O princípio da aplicabilidade directa assegura que as normas comunitárias, principalmente os regulamentos, produzam efeito directo nas ordens jurídicas dos Estados-membros criando direitos e obrigações entre estes, inclusive entre as pessoas físicas e jurídicas sem a necessidade de transposição dessas normas; assim o ponto de partida, é o Processo 26/62 NV Algemene Transport - en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration, Acordão do TJCE de 05/02/63, que estabeleceu a faculdade que os particulares têm de invocar o direito comunitário de qualquer natureza perante as suas jurisdições nacionais, independente da eventual incorporação que se lhe tenha conferido através dos mecanismos constitucionais ordinários, e o seu conceito vem definido através do Acórdão Simmenthal de 1978, referido, dispondo que as normas comunitárias são uma fonte imediata dos direitos e obrigações para todos, quer se tratem de Estados-membros ou particulares.

O efeito directo permite aos cidadãos dos Estados-membros invocar perante os tribunais nacionais, a tutela das normas comunitárias que não sejam directamente aplicáveis no ordenamento jurídico dos Estados-membros, mas que devam ser transpostas ao seu ordenamento jurídico com a finalidade de proteger direitos regulamentados pelo ordenamento jurídico comunitário, na hipótese de o Estado-membro não implementar a legislação no prazo ou nas formas previstas, poderá o cidadão europeu prejudicado solicitar ao tribunal que declare a omissão do Estado, condenando-o na obrigação de o indemnizar em perdas e danos.

Este princípio teve a sua construção jurisprudencial no âmbito comunitário, através do Acordão de 19.11.1991, produzido no Processo 6/90, Andrea Francovich e outro v. República Italiana, e aplica-se às hipóteses em que o Estado não adopte as orientações emanadas de uma directiva comunitária (a directiva comunitária, vincula ao Estado-membro destinatário quanto ao resultado, deixando às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos meios a serem utilizados; assim o que se pretende é uma uniformização de leis), ou venha a adoptá-las fora do prazo estipulado, ou mesmo transpondo a directiva ao ordenamento jurídico interno, não produza os efeitos previamente estabelecidos, possibilitando ao particular accionar o tribunal nacional, fazendo com que o TJCE se pronuncie, através do reenvio prejudicial, ou ainda denunciar à Comissão a falta do Estado, o que poderá iniciar uma acção por incumprimento.

Em ambas as hipóteses o particular poderá alegar perante o tribunal competente a omissão do Estado-membro na transposição de determinada directiva e, requerer pela aplicação dos seus efeitos, sendo o Estado passível de ser condenado a ressarcir financeiramente o particular pela prática do acto omissivo (o princípio do efeito directo não tem a finalidade de obrigar o Estado a transpor determinada directiva cujo procedimento jurisdicional é através da acção por incumprimento, mas possibilita ao particular, invocar os seus efeitos e obter uma condenação pecuniária do Estado em virtude da sua omissão, cujos efeitos da sentença não são erga omnes, mas podem traduzir-se em fonte de direito, a nível jurisprudencial).

O efeito directo visa assegurar o primado do direito comunitário, em relação às normas de direito derivado que não sejam directamente aplicáveis nos ordenamentos jurídicos internos, como as directivas, que asseguram ao cidadão o direito de invocar os seus efeitos e condenar o Estado omisso em perdas e danos, desde que os seus efeitos tenham correlação directa com o caso em apreço.

O princípio da uniformidade, confere às normas comunitárias a obrigatoriedade de que estas deverão ser interpretadas e aplicadas de maneira uniforme pelos Estados-membros e pelos orgãos comunitários, exercendo o TJCE o papel preponderante na fiscalização da sua aplicação e harmonização desta interpretação; desse modo os tribunais nacionais também exercem papel preponderante, através do mecanismo do reenvio prejudicial.

Tais princípios, associados à noção de subordinação por parte dos Estados-membros em relação aos orgãos comunitários, formam o chamado sistema supranacional, que tem as seguintes características:

1. A criação de orgãos diferenciados dos estaduais, aos quais os próprios Estados e por vontade soberana transferem partes das suas competências e faculdades que anteriormente eram exercidas de forma autónoma por cada país em particular, e que por virtude de tal transferência passam a ser desenvolvidas, algumas de forma exclusiva pelas instituições comunitárias e outras de forma concorrente com os Estados.

2. Aos orgãos supranacionais cumpre representar o interesse da comunidade. Vários são os autores de direito comparado que abordam o instituto da supranacionalidade, sendo que o seu conceito é obscuro e não obstante esta terminologia ter sido adoptada como se tem vindo a dizer, pelo Tratado de Paris de 1951, que instituiu a CECA, através de seu artigo 9º , e o Tratado de Roma de 1957, que instituiu a Comunidade Económica Europeia (CEE) e a Comunidade Europeia da Energia Atómica (EURATOM).

Noção inerente à supranacionalidade é a delegação de poderes ou de competências soberanas dos Estados-membros às instituições comunitárias, onde estes livremente e através de um acto de soberania delegam os seus poderes previstos constitucionalmente aos orgãos supranacionais, que consequentemente terão competência legislativa sobre determinada matéria.

Torna-se importante destacar que a delegação, ao contrário da transferência é temporária, a qual é decorrente da celebração de um tratado internacional, podendo os Estados em momento posterior, readquirir os poderes delegados, caso venham a denunciar o tratado possibilidade quel o Tratado de Amsterdão e de Nice não regulamentaram, mas que é expressamente regulamentada através da Convenção de Viena sobre o direito dos tratados, como sejam a de alterar as competências ou matérias regulamentadas, ou resolver extinguir a União Europeia.

A noção de supranacionalidade contribuiu decisivamente para o desenvolvimento do direito comunitário europeu, cuja evolução continuará, através da adopção de políticas comunitárias em todos os níveis, da segurança, social, mas principalmente a nível monetário, aquando da criação do EURO, política esta que causou perplexidade inclusive entre os próprios Estados-membros pela ousadia do projecto da criação de uma moeda única para a área económica. Neste aspecto, temos a certeza que o desenvolvimento integracionista europeu seguirá os rumos do federalismo.

Ao revermos o Professor Joseph Weiler, pode-se mencionar dois aspectos no conceito de supranacionalidade, denominados de normativo e decisional, esclarecendo que o supranacionalismo normativo diz respeito ao relacionamento e hierarquia existente entre, de um lado, políticas comunitárias e respectivas medidas legais, e de outro, políticas concorrentes e medidas legais emanadas dos Estados-membros, enquanto que o supranacionalismo decisional, ou institucional diz respeito ao quadro institucional e processos de tomada de decisões, e não somente à atribuição formal, mas ao efectivo desempenho de poderes, por meio do qual as políticas comunitárias são previamente preparadas, iniciadas, debatidas e formuladas, a seguir promulgadas e finalmente aplicadas.

O referido conceito traz-nos a exacta noção do mecanismo de delegação dos poderes soberanos e a forma como os orgãos comunitários exercem tais poderes, como entidades situadas em hierarquia superior aos Estados-membros, uma vez que no dizer do Professor Mota Campos, a supranacionalidade, situa-se a meio caminho entre, por um lado, o individualismo internacional, que considera intangível a soberania nacional e não aceita outras limitações desta soberania que não as resultantes de obrigações consensuais, ocasionais e revogáveis, e, por outro, a federação de Estados subordinados a um super Estado, dotado de soberania territorial própria.

O conceito da supranacionalidade, não se apresenta como um conceito concreto do instituto, sendo preferível fazer uma definição pelas suas principais características e elementos formadores, como sejam a transferência de poderes e competências soberanas dos Estados-membros para os órgãos da Comunidade (elemento-causa e característico-distintivo); a regra da maioria no processo da tomada de decisões dos órgãos comunitários; e a primazia das normas do direito comunitário originário e derivado.

Ao analisar-se a supranacionalidade através da forma pela qual os orgãos comunitários são investidos de competência para exercer as funções delegadas pelos Estados-membros, onde se operaria uma transferência de poderes; a forma de tomada das decisões no âmbito comunitário e a supremacia do direito comunitário, a forma de conceber o instituto como fenómeno político, traduz-se na deslocação dos centros de decisão dos Estados-Nações para a entidade supranacional, por um lado, e no processo de tomada de decisões adoptado pela entidade supranacional (decision- making), por outro lado, como resultado da transferência de competências, tradicionalmente cometidas aos Estados, para a organização supranacional.

Os referidos conceitos, esclarecem que a delegação de poderes decorre de um acto de vontade soberana emanado pelo próprio Estado, normalmente decorre de uma disposição constitucional expressa; a forma como serão tomadas as decisões a nível comunitário e a supremacia dessas normas sobre as nacionais, é o que garante certa segurança jurídica à aplicabilidade das normas supranacionais.

Esta delegação de poderes conferida aos orgãos comunitários deslocando a competência para adoptar determinadas decisões em relação às políticas comunitárias, transferindo o seu centro de decisão do Estado para a Comunidade é restrita a determinadas matérias, as chamadas competências exclusivas (aquelas matérias de interesse exclusivo da Comunidade como por exemplo: agricultura, política monetária e as questões afectas ao mercado comum: livre circulação de pessoas, trabalhadores, bens, serviços e capitais), permanecendo os Estados com as suas competências originárias (aquelas onde não houve a delegação de poderes, como por exemplo: questões de política e ordem interna como a segurança, que não têm influência directa na Comunidade Europeia); havendo hipóteses em que tanto o Estado como a União Europeia, poderão actuar conjuntamente, na chamada competência concorrente, como por exemplo nas questões referentes ao meio ambiente.

No regime de competência exclusiva a União Europeia actua directamente sem a concorrência por parte dos Estados-membros, traduzindo-se neste sentido a real aplicação da noção de subsidiariedade, nas hipóteses das competências originárias.

O instituto em análise não se encontra, por exclusão, presente. Nas chamadas competências concorrentes, onde tanto a Comunidade como os Estados têm a competência para legislar sobre determinada matéria (ex: Artigo 174 n.º 4 do Tratado de Amsterdão que não foi alterado pelo Tratado de Nice - Meio ambiente - no quadro das suas respectivas competências, a Comunidade e os Estados-membros cooperarão com os terceiros países e as organizações internacionais competentes. As modalidades da cooperação da Comunidade poderão ser objecto de acordos entre estas e as terceiras partes interessadas, que serão negociados e concluídos conforme o artigo 300, que foi parcialmente alterado pelo Tratado de Nice), podendo surgir neste sentido, questões quanto à aplicabilidade do conceito de supranacionalidade, pois cumpre indagar, nestes casos em que limites poderá a Comunidade actuar sem que venha a ultrapassar os seus poderes?Como forma de delimitar as prerrogativas supranacionais da Comunidade adoptou-se os princípios da subsidiariedade e da proporcionalidade, onde poderá actuar nas questões de competência concorrente, quando os actos produzidos pelos Estados-membros não sejam suficientes para alcançar a sua finalidade e esta actuação deverá ser proporcional ao fim a ser alcançado; assim o direito comunitário coordena as políticas de actuação, tanto dos seus organismos como dos organismos nacionais, dirimindo qualquer conflito de competências que pudesse ocorrer (Artigo 5.º do Tratado de Amsterdão).

Ao analisar a presente matéria notamos que no seu parágrafo 1.º, enuncia o princípio da competência por atribuição (competência concorrente), segundo o qual a Comunidade só pode actuar nos limites das atribuições que, explícita ou implicitamente, lhe são conferidas.

No parágrafo 2.º reforça essa restricção das atribuições da Comunidade através do princípio da subsidiariedade. O que significa, que mesmo actuando dentro da competência por atribuição, a Comunidade deve respeitar o princípio da subsidiariedade.

Por fim, no parágrafo 3.º, o Artigo 3-B enuncia a terceira restricção às atribuições da Comunidade, através do princípio da proporcionalidade. Ou seja, mesmo após estarem determinadas as atribuições da Comunidade através dos princípios da competência por atribuição e da subsidiariedade, ela só poderá exercer essas atribuições se isso lhe for permitido pelo princípio da proporcionalidade.

Não obstante as características da supranacionalidade, torna-se importante estudar o seu conceito terminológico, como contribuição para uma melhor compreensão desta questão, pois a obscuridade da sua terminologia, como abordado anteriormente decorre tanto da doutrina como do próprio Tratado de Amsterdão, cujo conceito aparece de forma indirecta nos seus dispositivos legais, como no Artigo 213, ao mencionar que a Comissão exerce os seus poderes com total independência, no interesse geral da Comunidade.

Ao abordarmos a matéria, aprofundando o seu conceito terminológico deparamos que o adjectivo supranacional apareceu na versão francesa no Artigo 9.º CECA; esclarecendo que o texto alemão substituía-o pelo adjectivo überstaalish que se traduz facilmente por super estatal, concluindo que a terminologia alemã significa a existência de um poder hierarquicamente superior ao poder estatal, concluindo que a terminologia alemã traduz melhor o conceito que abordamos.

Os métodos para apurar o conceito de supranacionalidade, deverão ser, o normativo (método descritivo, através do confronto do instituto com o direito interno e o direito internacional; o método descritivo, retirando dos tratados comunitários os traços característicos ou os corolários, do princípio da supranacionalidade; o método normativo, que foca a existência de duas ordens jurídicas, a nacional e a internacional; a supranacionalidade estaria entre estas ordens jurídicas) como melhor forma de a conceituar, atribuindo-lhe autonomia e independência face aos Estados-membros, pois o facto de se situar hierarquicamente entre as ordens jurídicas nacionais e internacionais, garante o primado face às legislações dos Estados.

A supranacionalidade como sendo o nascimento de um poder político superior aos Estados, resultante da transferência definitiva por estes da esfera dos seus poderes soberanos relativos aos domínios, abrangidos pela entidade supranacional, e em que designadamente o poder legislativo (como poder de criação de novo Direito) é exercido em função do interesse comum e não do interesse dos Estados.

Na supranacionalidade, como poder que se situa acima dos Estados, mediante a delegação de competências constitucionais aos orgãos comunitários, o seu poder deverá ser exercido segundo dos interesses da própria UE, pois a delegação de poderes pressupõe a adopção de procedimentos em comum para aproveitar a todos os Estados-membros, os quais estão subordinados hierarquicamente aos organismos comunitários, cujo conceito se traduz numa das principais características do direito comunitário, que é a subordinação dos Estados aos referidos órgãos.

Não obstante a posição adoptada, onde se entende que a supranacionalidade importa a transferência definitiva dos poderes soberanos, entendemos que na fase actual da UE, não se pode imaginar a transferência definitiva de competências soberanas (posto que a soberania é indelegável, é elemento essencial do Estado, que somente poderá transferir determinadas competências previstas na Constituição, que logicamente decorrem do seu poder soberano), pois a transferência somente ocorre nas Federações de Estados, onde a entidade exerce efectivamente o poder soberano em nome dos demais Estados; elemento este que não está presente na fase actual da UE.

O conceito de direito comunitário, como direito sui generis situado entre a ordem jurídica nacional e a ordem jurídica internacional, confunde-se com a noção de supranacionalidade, instituto especialmente criado por este direito, como forma de fundamentar a aplicação das políticas comunitárias nas ordens jurídicas internas dos Estados-membros, e cujo desenvolvimento ocorreu graças ao papel preponderante do TJCE, através da formulação dos princípios consagrados no direito comunitário.

O Projecto de Constituição Europeia apresentado pela Convenção para o futuro da Europa, em 20 de Junho do corrente ano, aquando da reunião do Conselho Europeu de Salónica, na Grécia, na Parte I, Artigo 10.º N.º 1 (Direito da União) diz que A constituição e o direito adoptado pelas Instituições da União no exercício das suas competências que lhe são atribuídas têm primazia sobre o direito dos Estados-Membros.

Largo passo se deu, com a introdução pela primeira vez deste conceito, faltando a nosso ver como temos defendido em anteriores escritos, uma norma acerca do efeito directo, embora sejamos cépticos que nesta fase tal possa vir a acontecer, o que seria de crucial importância.

Jorge Rodrigues Simão, in Jorge Rodrigues Simão, in “HojeMacau”, 28.11.2003
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