Introdução
Parece existir um consenso de que as negociações da Área Livre Comércio das Américas (ALCA) sofrem de alguns desequilíbrios fundamentais, alguns derivados da própria estrutura de uma negociação de alcance quase global ou hemisférico, outros mais relacionados ao processo em si, tal como se desenvolveu no passado, de conformação da agenda dos temas da negociação.
Os desequilíbrios mais estruturais dizem respeito às diferenças inevitáveis num processo que envolve 34 países com imensas disparidades quer no seu nível de desenvolvimento económico, social e político, quer nas dimensões territoriais e populacionais, o que se reflecte, naturalmente, em interesses, prioridades e expectativas muito distintos e de difícil conciliação. Nenhum processo de Integração Económica na História terá partido de um conjunto tão heterogéneo de países como as negociações da ALCA. Isso dá-nos uma visão da dimensão das grandes dificuldades e desafios inerentes ao processo.
Além de desequilíbrios estruturais, há desequilíbrios relacionados com o processo de negociação em si. O mais notável de todos é no presente a desproporção entre, por um lado, uma agenda de temas muito ambiciosa e em estado de virtual paralisia e, de outro, uma evidente escassez de tempo para fazer avançar compromissos muito desejosos dos 34 países até Janeiro de 2005, data prevista para a conclusão das negociações.
Tanto esta desproporção como a paralisia daí decorrente podem ser atribuídas a diversos factores. O principal deles parece ser, uma atitude inadequada, de algumas partes envolvidas, que combina falta de realismo para avaliar o difícil quadro actual das negociações e um excessivo maximalismo na busca de resultados que já se mostraram irrealizáveis na prática. Desde 1994, quando foi lançado o projecto de negociação de uma Área de Livre Comércio das Américas, a evolução das negociações comerciais internacionais e da situação interna de quase todos os países envolvidos na ALCA tem apontado para a existência de significativas sensibilidades nacionais em diversas áreas da negociação. Ocorre que essas sensibilidades não foram, até ao presente, devidamente levadas em conta num necessário processo de redesenho da agenda de temas da ALCA. Por outras palavras, a exposição das dificuldades dos países em áreas específicas da negociação não se traduziu até ao presente numa efectiva reestruturação da arquitectura da ALCA. Isso explica o impasse e a paralisia que vivem actualmente.
História
O melhor exemplo dessa atitude é o comportamento dos Estados Unidos que promoveu, com a convocação da Cimeira de Miami, em 1994, o lançamento das negociações para a formação da ALCA. Desde 1994, e ao longo do processo negociador, a evolução da política comercial dos Estados Unidos tem demonstrando a existência de uma evidente dificuldade para negociar determinados temas da agenda da ALCA, que se faz sentir no reiterado discurso americano sobre a existência de temas sistémicos, que somente poderiam ser tratados no âmbito da Organização Mundial de Comércio (OMC), não num âmbito regional ou hemisférico, como o apoio interno à agricultura e a aplicação de medidas anti-dumping. Na última reunião do Comité de Negociações Comerciais da ALCA, em Trinidad e Tobago, a delegação americana reconheceu, de modo explícito e inequívoco, a impossibilidade do seu país de negociar qualquer desses dois temas na ALCA, sob o argumento de que se trata de temas globais.
Assim, fica demonstrado que é o país com a maior economia da região e responsável por tomar a iniciativa de propor a criação da ALCA, o portador de profundas sensibilidades nacionais e quer vê-las integralmente consideradas na negociação do pacote final da ALCA. O pecado aqui é o não reconhecimento, em contrapartida, de que essas dificuldades implicam um redesenho das negociações como um todo. Ao excluírem esses dois temas da mesa, os Estados Unidos quebraram o precário balanço de perdas e ganhos dos outros países e tornaram inevitável o rearranjo do processo negociador. O que me parece contraditório é que um país clarifique as suas sensibilidades nacionais, procure excluir temas da mesa, e queira ao mesmo tempo impedir que outros países façam o mesmo, ou queira preservar o discurso meramente retórico em proveito de um acordo abrangente e ambicioso que, por definição, já não é possível.
O desequilíbrio da ALCA no presente deriva, portanto, em grande medida, do facto de que há países que querem ser ao mesmo tempo minimalistas nas concessões nas suas áreas mais sensíveis e maximalistas na obtenção de ganhos em áreas sensíveis de outros países. Falta equilíbrio e proporção na agenda actual da ALCA, e que a proposta do Mercosul procurar restaurar. Sem um devido aggiornamento da sua arquitectura, que reflicta e dê conta dessas mudanças ocorridas desde 1994, o projecto da ALCA corre sério risco de não sair da sua condição de projecto.
Uma proposta
Conforme estavam a desenrolar as negociações da ALCA e até ao final do ano transacto, apresentavam um dilema para o maior país da América do Sul, no caso o Brasil, dado que nas áreas de maior interesse, como o comércio agrícola e a disciplina no que ao anti-dumping respeita, vinha a ser recusado por países como os Estados Unidos no sentido de fazer concessões significativas, mas nas áreas dos chamados interesses defensivos, como sejam os serviços, investimentos, compras efectuadas pela administração pública e propriedade intelectual, as negociações avançavam num ritmo normal. Ou seja, naquilo que aos brasileiros mais os interessava, existia um claro bloqueio decorrente da oposição americana, e naquilo que não lhes interessa negociar os avanços fluiam em maior ou menor grau.
O exemplo mais contundente desse desequilíbrio é o facto de que os 34 países que negoceiam a ALCA têm de apresentar no corrente ano propostas iniciais em cinco áreas (tarifas na agricultura e bens industriais, acordos nos serviços, investimentos e compras governamentais), sem qualquer previsão de acordos de redução de subsídios na área agrícola ou obrigações em anti-dumping. O Brasil por exemplo teria de apresentar propostas de abertura em três áreas de grande sensibilidade como sejam os serviços, investimentos e compras, sem nenhuma contrapartida naquelas duas áreas, e a de redução como em alguns dos países mais ricos do pesado e disfarçado apoio que dão à sua agricultura e à disciplina do uso do anti-dumping, o qual, aplicado de modo arbitrário como o é no presente, tende a anular vantagens que possam ter como consequência a redução ou eliminação de tarifas aos produtos, como fica claro pelas barreiras impostas por exemplo no caso brasileiro às exportações de produtos siderúrgicos para o mercado americano.
Foi nesse delicado contexto de desequilíbrio de interesses que o Presidente do Brasil Lula da Silva viu-se forçado a retomar a direcção do processo de negociações da ALCA. Tornava-se urgente encontrar uma solução que permitisse reorientar as negociações, no sentido de restabelecer um equilíbrio de vantagens e custos não só para o Brasil e demais países do Mercosul. Conforme o andar das negociações apontavam para a celebração de um acordo desequilibrado, injusto e ofensivo para os interesses dos países componentes do Mercosul.
A proposta do Mercosul de negociação em três caminhos é, ao mesmo tempo, uma resposta a esse desequilíbrio e uma chamada de atenção ao pragmatismo. O seu grande mérito é reconhecer que diversos países, e não só o Mercosul, têm significativas sensibilidades nacionais em áreas particulares da negociação, as quais têm de ser levadas em conta na arquitectura da ALCA. O que se pretende é consignar que as novas regras sobre temas de maior acuidade para as partes sejam discutidas num âmbito multilateral, na OMC, ou entre os países que assim o desejem, mas não a nível regional, já que países como os Estados Unidos, Canadá e o Brasil já reafirmaram as suas dificuldades de estabelecer regras regionais novas nessas áreas. A virtude da proposta do Mercosul é considerar a realidade das posições expressas pelos países e traduzi-las numa arquitectura de negociações que não ignore as dificuldades de cada país. Daí a idéia de uma ALCA possível, em contraposição à idéia de uma ALCA ambiciosa mas irrealista. Não há, nesse caso, inspiração mais evidente do que a própria posição defendida pelos Estados Unidos, segundo a qual só se podem negociar subsídios agrícolas e anti-dumping na OMC. O mesmo deve ser feito pelos países para aqueles temas em que têm maiores dificuldades, como a negociação de regras novas em serviços, investimentos, propriedade intelectual e compras governamentais.
Devemos realçar que a resistência brasileira a negociar regras regionais nessas áreas não é um mero expediente de reacção aos comportamentos americanos. Podem ter e é legítimo que tenham um interesse primordial em evitar que a disciplina regional nessas áreas possa cercear a sua capacidade de formular e implementar políticas públicas. A Ronda Uruguai do Acordo Geral Sobre Tarifas e Comércio (GATT) deixou aos países em desenvolvimento da região uma lição, aprendida na dura realidade da implementação dos seus acordos, de que não podem aceitar compromissos que limitem a liberdade de acção do Estado em áreas fundamentais, como foi o caso, por exemplo, da política de patentes e saúde pública, conformada pelo Acordo de Propriedade Intelectual Relacionada ao Comércio (TRIPS), e da política de incentivos e contrapartidas à instalação de empresas estrangeiras nos Estados, conformada pelo Acordo sobre Direitos de Propriedade Intelectual (TRIMS). O desejo de regular e criar regras regionais em áreas como os serviços, investimentos, propriedade intelectual e compras governamentais aponta para essa via perigosa, e é por isso que talvez devam evitar aceitar compromissos que podem sair caros no futuro. O exemplo mais evidente é o de regras de investimentos. Será difícil os países aprovarem acordos de investimentos que venham a ferir os seus princípios constitucionais básicos e interesses fundamentais dos Estados, o que não tem impedido que os investidores estrangeiros apostem nesses países e gozem dos seus direitos, quer seja na Argentina ou no Brasil.
Além dessa visão pragmática de levar em conta sensibilidades nacionais em temas específicos, a proposta dos três caminhos do Mercosul aprova uma outra importante modalidade de negociação já praticada no processo actual da ALCA, que é a via bilateral (4+1, no caso do Mercosul) de negociação para trocas de ofertas de acesso a mercados. Como se sabe, na apresentação das suas ofertas iniciais, os Estados Unidos decidiram distinguir grupos de países que receberiam ofertas diferenciadas, tendo cabido ao Mercosul o pacote menos favorável de desagravar as tarifas de acesso ao mercado americano. O que a proposta do Mercosul possibilita é facultar a outros países e grupos de países essa mesma possibilidade de diferenciar o que se oferece a um ou outro parceiro nas negociações da ALCA.
Numa visão, que não se distingue da americana, não faz sentido que o Mercosul tenha de oferecer a países ricos, como os Estados Unidos e o Canadá, o mesmo pacote de ofertas que se propõem a países mais pobres, sul-americanos, e quem têm interesse de apresentar uma oferta mais generosa, num espírito de integração mais profunda com os outros países. De igual forma, os americanos fizeram a distinção entre os países mais pobres das Caraíbas e e os países do Mercosul, também parece legítimo que ofereçam a países como Equador ou Venezuela, por exemplo, planos de desgravamento mais favoráveis, mesmo porque têm menor sensibilidade perante a capacidade exportadora desses países.
Essas são, portanto, as duas vertentes principais da proposta do Mercosul: de um lado, a necessidade de transferir para a OMC ou para o âmbito de grupos menores de países aqueles temas de evidente sensibilidade para parte dos países que negociam a ALCA; e de outro, a inevitabilidade de estabelecer a negociação pela chamada via bilateral (4+1), das trocas de concessões em termos de acesso a mercados.
Para além de representar um necessário ajuste da agenda das negociações para reequilibrar o balanço de perdas e ganhos entre os 34 países, a proposta do Mercosul constitui, uma chamada ao pragmatismo e a uma visão mais realista das possibilidades do processo de negociação. Porque o dizemos? Porque é indispensável e urgente que se encontre uma fórmula, como a sugerida pelo Mercosul, que permita desbloquear as negociações actuais, em estado de absoluto impasse. Os tão citados sete mil itens do acordo, os chamados pontos pendentes, não seriam tão significativos se escondessem divergências menores e pontuais, naturais em qualquer processo de negociação comercial. Ocorre, no entanto, que esses itens revelam profundas divergências de posições entre os países, que dizem respeito não a diferenças marginais, de forma, mas a visões quase sempre contraditórias e inconciliáveis sobre o fundo e o alcance das negociações em cada uma das áreas principais. O que os itens revelam é a enorme distância entre os países em áreas cruciais; o que a proposta do Mercosul indica, como resposta a esse impasse, é a possibilidade de, com realismo e espírito prático, buscar inspiração em posições já adoptadas pelos principais países, com o objectivo de reduzir as diferenças existentes e de reorganizar, de modo inteligente, o tema e os âmbitos da negociação.
Os caminhos
Até a conclusão prevista das negociações, em Janeiro de 2005, duas serão as etapas fundamentais do processo, que continuará a ser conduzido pelos Estados Unidos e Brasil. A primeira será a Reunião Ministerial de Miami em 20 e 21 deste mês. A segunda será a Reunião Ministerial no Brasil, com local e data ainda a serem definidos.
A Reunião de Miami tem uma importância crucial por ser uma oportunidade única para que os 34 países reexaminem a arquitectura geral das negociações da ALCA, redefinam os mandatos para as negociações nas mais diversas áreas e preparem o terreno para o que se espera ser o décimo e último ano do processo de elaboração da ALCA.
Para além dos Estados Unidos o Brasil tem todo o interesse numa bem sucedida e equilibrada reformulação da arquitectura da ALCA. Ninguém quer o que se chamaria em inglês de breakdown em Miami, ou seja não desejam a derrocada da reunião. Querem que tenha sucesso, mas esse êxito depende de uma visão madura do que se pode alcançar, e de uma atenção às sensibilidades internas de cada parte.
Conforme o Brasil tem reiterado, somente uma reformulação pragmática e realista da estrutura ALCA dará o impulso necessário para avançar de forma rápida em 2004, concentrando nos temas essenciais, como as negociações de acesso a mercados, e tendo em vista a observância do prazo acordado e reafirmado pelo Presidente Lula da Silva de concluir as negociações em Janeiro de 2005.
Cimeira de Cancún
Nesse sentido, há diversas lições que se podem extrair das negociações comerciais recentes e, em especial, da Cimeira de Cancún, e que deveriam servir de ensinamento e alerta para o sucesso da Reunião Ministerial de Miami.
A Cimeira de Cancún foi emblemática por duas razões, por apontar uma via semelhante. A primeira é a de que se torna mais difícil, mesmo para os países com maiores recursos de poder, impor determinadas agendas que não satisfaçam integralmente a todos os países envolvidos nas negociações. A expectativa de que o entendimento entre Estados Unidos e União Europeia de um acordo agrícola muito limitado e pouco satisfatório aos demais países poderia ser vendido como uma solução aceitável para todos revelou-se francamente irrealista em Cancún, uma vez que se tornou bastante claro e óbvio que os países em desenvolvimento em geral, e os mais competitivos em particular no domínio agrícola, rejeitariam qualquer imposição contrária aos seus interesses. Foi por demais evidente que a busca de consenso era algo mais complexo do que as efectuadas em rondas comerciais anteriores, em que um acordo dos países que integram o cartel como os Estados Unidos, União Europeia, Canadá e Japão e denominado de QUAD seria suficiente para gerar uma pressão muito forte a favor de um acordo à imagem e semelhança dos seus proponentes. Cancún revelou, que não haveria mais espaço para a mera articulação, por cima e proveniente dos países mais ricos, que ignorasse os interesses de todos os demais países.
Uma segunda lição da Cimeira de Cancún foi o facto de que não é possível ignorar a agenda de desenvolvimento. Ao longo das últimas décadas, foi-se acumulando entre os países em desenvolvimento, uma certa fadiga de incorporação de normas novas e estritas em áreas de interesse dos países desenvolvidos, sem uma efectiva contrapartida de acesso a mercados nesses países. Criou-se um conjunto de incorporação de regras, de custos variáveis, sem uma ampliação significativa das exportações nos sectores em que os países mais pobres são mais competitivos, como a agricultura e os produtos manufacturados de baixa incorporação tecnológica, como os têxteis e os calçados. O resultado desse desequilíbrio de obrigações e benefícios, e a natural insatisfação dos países em desenvolvimento, foi sentido em Doha e em Cancún. Os países mais pobres demonstraram que não estão dispostos a assumir novos compromissos sem garantias efectivas de que terão ganhos correspondentes seja em termos de tratamento especial e diferenciado, seja em termos de acesso efectivo aos mercados dos países ricos. O bloqueio pelos países africanos e asiáticos da chamada Agenda de Singapura foi o exemplo mais contundente dessa tendência.
Conclusão
As negociações para a formação da ALCA enfrentam um desafio semelhante. Há um evidente levantar de vozes em favor de medidas de tratamento especial e diferenciado, em particular para os países de economias de menor dimensão. Com a excepção de um ou dois países, parece quase consensual a visão de que um processo de integração comercial entre economias tão distintas e com um nível de assimetria antes experimentado deve prever necessariamente um conjunto de medidas de compensação e de ajuste que garanta um mínimo de igualdade no aproveitamento das oportunidades abertas pela integração comercial. Por outras palavras, há um imperativo, demonstrado tanto nas reuniões plenárias como nos encontros de grupos de negociação da ALCA, para que se encontrem mecanismos tanto no domínio comercial quanto domínio financeiro que contribuam para a preparação e adaptação dos países mais pobres ao processo de integração com as duas economias mais ricas, como as dos Estados Unidos e do Canadá.
Esse aspecto do processo de integração regional é crucial que se poderia dizer que a Reunião Ministerial de Miami, para chegar a bom porto e ter o sucesso que merece, deverá superar dois desafios, iguais em importância e complexidade. O primeiro deles é redesenhar, com realismo e pragmatismo, a agenda de temas da ALCA e da arquitectura geral do acordo. O segundo é a forma de trazer para o centro do processo de integração a visão de que a liberalização comercial deve ser acompanhada de medidas e de políticas que garantam a plena participação dos países mais pobres, para que não corram o risco de chegar a um acordo desequilibrado em termos de custos e benefícios para os países em desenvolvimento. Nesse sentido, é de extrema importância que os países mais ricos da região tenham a sensibilidade necessária para criar e promover instrumentos, inclusive financeiros, que beneficiem os países mais pobre. O Mercosul têm feito a sua parte, defendendo de modo enérgico, juntamente com os seus parceiros da Comunidade Andina e do Caricom, o estabelecimento de um fundo de compensação na ALCA, à semelhança dos fundos estruturais da União Europeia, que foram instrumentais no processo de criação e de distribuição mais equitativa do rendimento no continente europeu.
Esses são, os principais desafios que devem enfrentar se quiserem chegar, em começos de 2005, a uma conclusão cheia de êxito relativo a um acordo de livre comércio que seja ao mesmo tempo equilibrado e satisfatório para os 34 países. É um caminho complexo, não apenas pelas dificuldades existentes na mesa das negociações, mas pelas próprias circunstâncias, a começar pelo calendário eleitoral americano, que lança dúvidas ainda maiores sobre a capacidade de um dos principais países de fazer concessões de acesso ao seu mercado. É por essa razão que se pensa que das negociações da ALCA, tendo em vista a construção do Acordo de Livre Comércio das Américas, os países envolvidos actuem com pragmatismo, espírito construtivo e sobretudo sentido de realidade.
