União Europeia: um pólo alternativo de poder?

Introdução

A guerra dos Estados Unidos, conjuntamente com o Reino Unido e a Espanha, contra o Iraque trouxe à tona da água, questões importantes que hoje fazem parte dos debates nos meios académicos e políticos dos países da União Europeia (UE). O que representa para a Europa a Aliança Atlântica? Até que ponto a segurança europeia deve ser dependente da Organização do Tratado do Atlântico (NATO)?

Em que medida a UE pode ser um parceiro não subordinado aos Estados Unidos? Para um continente que já sofreu guerras trágicas, faz sentido dividir uma política de intervenção em países fora do quadro da NATO que têm comportamentos em completo desacordo com as expectativas europeias e americanas?

Políticas Europeias e Instituições

Actualmente, embora exista formalmente uma política externa e de segurança europeia, e ainda que em 1999 tenha sido aprovada a criação de uma política europeia de defesa e segurança, na prática a UE não tem um sistema de defesa próprio e organizado, e estes temas têm vindo a ser discutidos em inúmeros fóruns. No final dos anos 80 e começo dos 90, quando discutia-se a estrutura de um comportamento externo comum, parte dos Estados Membros estiveram contra, mas no final, o Tratado da União Europeia, que entrou em vigor em 1993, incorporou a questão da segurança através da Política Externa e de Segurança Comum (PESC), mas deixando-a em aberto.

Esta define possibilidades formais para, no futuro, organizar-se uma política de defesa própria. Manteve uma separação formal com a União Europeia Ocidental (UEO). A assinatura do Tratado de Bruxelas em Março de 1948, abriu caminho à criação da UEO, que veio a concretizar-se 6 anos mais tarde com a assinatura dos Acordos de Paris, em Outubro de 1954. Sendo uma Organização internacional de defesa e segurança, a UEO tem como principal missão permitir aos europeus levar a cabo missões de Gestão de Crises, actuando, possivelmente, na sequência de decisões políticas da UE e podendo utilizar meios e capacidades da NATO.

A UEO tem actualmente 28 membros com diversos estatutos, sendo 10 Membros de Pleno Direito, que são membros da UE e da NATO (Bégica, Luxemburgo, França, Holanda, Alemanha, Portugal, Espanha desde 1990, Grécia desde 1995, Itália e Reino Unido), 6 Membros Associados, e também membros da NATO (República Checa desde 1999, Noroega, Hungria desde 1999, Polónia desde 1999, Islândia e Turquia), 5 Observadores, todos membros da UE (Áustria desde 1995, Irlanda, Dinamarca, Suécia desde 1995 e Finlândia desde 1995) e 7 Parceiros Associados, futuros membros da UE em 1 de Maio de 2004, com excepção da Bulgária e Roménia que deverão tornar-se membros em 2007 (Bulgária, Roménia, Estónia, Eslováquia, Látvia, Eslovénia desde 1996 e Lituânia). Portugal na sequência da sua adesão à Comunidade Económica Europeia (CEE) em 1986, foi admitido como Membro de Pleno Direito (estatuto reservado aos países que são simultaneamente membros da NATO e da UE) da UEO, em Março de 1990.

A ideia de actuar no quadro da NATO foi reforçada. Convém recordar o que é a NATO e quem são os seus membros A NATO foi criada em Abril de 1949 como uma resposta preventiva a qualquer acção eventual na Europa por parte da União Soviética. O ponto fulcral encontra-se no Artigo V do Tratado de Washington (base legal da Aliança), quando se afirma que qualquer "ataque armado contra um dos seus membros será visto como um ataque a todos eles". Eram doze os seus subscritores iniciais, contando-se entre eles Portugal.

Posteriormente, outros países integraram esta Aliança, contando-se, actualmente, com 19 membros que são: (Bélgica, Canadá, República Checa, Dinamarca, França, Alemanha, Grécia, Itália, Luxemburgo, Holanda, Noroega, Hungria, Islândia, Polónia, Portugal, Espanha, Turquia, Reino Unido e Estados Unidos) e os seguintes países com acordos de associação : (Albânia, Arménia, Áustria, Azerbeijão, Bielorussia, Bulgária, Croácia, Estónia, Finlândia, Geórgia, Irlanda, República da Moldóvia, Tadjiquistão, Quirguizstão, Látvia, Lituânia, Kazakistão, Roménia, Rússia, Eslováquia, Eslovénia, Suécia, Suiça, Ex-República Jugoslava da Macedónia, Uzbeskistão, Turkmenistão e Ucrânia).

Existem três fóruns para discutir questões de segurança e defesa e, entre eles, a Aliança Atlântica (até em função da capacidade militar dos Estados Unidos) foi aceite como principal.

As Visões da União Europeia

No entanto, o fim da Guerra Fria colocou aos Estados Membros da UE um problema prático. Para os Estados Unidos, tornou-se natural que os países europeus, seus principais aliados e co-gestores de uma nascente Nova Ordem, dividiam em maior medida do que quando se encontravam na fronteira do bloco socialista, a manutenção da segurança internacional e do comportamento adequado por parte de terceiros Estados.

Foi depois do 11 de Setembro, que esta exigência se tornou mais pesada para os europeus, visto que o terrorismo não é nacional e a guerra contra o terrorismo é uma generalidade que pode ser aplicada onde se julgue conveniente.

A UE por seu lado, tem vindo a basear o seu comportamento externo na ideia da paz democrática (segundo a qual dois Estados democráticos não lutam entre si). Desde a perspectiva europeia, e a partir da traumática experiência da Segunda Guerra Mundial, a democracia pluralista, e também o respeito pelos direitos humanos são princípios que levam à estabilidade internacional e à paz.

Perante o ataque americano ao Iraque e a necessidade de se tomar uma decisão política importante no que diz respeito à posição que deve ser assumida diante de tal situação, os países europeus dividiram-se.

A PESC foi posta de lado (formalmente tem espaço) e os Estados Membros adoptaram posições diferentes entre si, seguindo cada um as suas preferências. Em termos mais gerais, posicionaram-se a França e a Alemanha de um lado; o Reino Unido e a Espanha do outro. Como pano de fundo, a ausência de um consenso interno, não apenas relativo à questão do Iraque, mas também, e sobretudo, de como se deve lidar com os Estados Unidos e qual o papel que compete à Aliança Atlântica.

Por detrás desta divisão, existe um debate polarizado entre três diferentes visões. A primeira sugere que a UE deveria organizar a sua própria política de segurança e defesa em termos reais e actuar na política internacional, contrabalançando o poder dos Estados Unidos.

Ou seja, propõe indirectamente que a Europa seja um pólo de poder alternativo aos Estados Unidos. Esta perspectiva, não condena a Aliança em si mesma, mas ressalta a necessidade de ser uma Aliança entre partes autónomas, com recursos pelo menos suficientes para ambos os lados.

A França, com o seu tradicional objectivo de construir uma Europa forte, poderia ser identificada como o principal defensor desta abordagem. O temor dos que combatem esta ideia não é objecto de discussões abertas, mas reside no facto da Europa já ter passado por duas Grandes Guerras.

O Reino Unido historicamente sempre actuou no sentido de evitar grupos fortes e com tendências militaristas no continente. Algumas visões pragmáticas apontam também para a possibilidade de se comparar com o enorme poder militar americano.

A segunda e terceira têm em comum a de manter a Aliança com os Estados Unidos nos termos actuais e não procuram confrontos ou oposição.

Nos dois casos mantém-se a Aliança como está e, a defesa europeia continua a ser decidida basicamente no quadro da NATO. Mas têm, todavia, uma importante diferença entre si.

A segunda defende a adopção por parte da UE do comportamento de civilian power. Trata-se de um modelo de comportamento onde os Estados não utilizam a força entre si e recorrem à força militar apenas para procurar a distensão, sem impor a sua visão e utilizá-la.

Os seus traços básicos seriam a rejeição da política de poder com instrumentos militates, a busca permanente de soluções negociadas pelos canais multilaterais para temas problemáticos e a tentativa de dar aos problemas internacionais um sentido de responsabilidade, o que não significaria abrir mão da própria defesa, mas dedicar os seus recursos militares apenas para esse fim e mantê-los nos quadros da NATO (ou seja, sem investir numa força militar da União). Sobre a participação apenas em Operações de Paz das Nações Unidas não há um consenso. Grosso modo, o país que mais se identifica com esta posição é a Alemanha, cuja política externa tem vindo a caminhar neste sentido desde o fim da Segunda Grande Guerra.

E, de facto sem ser um civilian power na plenitude do termo e tomando em conta as recentes participações em forças de paz, a UE há certo tempo que tem vindo a assumir uma postura de centro de difusão de ideias democráticas e dando prioridade tanto a instrumentos económicos quanto a actuações em fóruns multilaterais.

O temor que provoca esta proposta é que a UE permaneça como um actor internacional e se torne vulnerável e incapaz de influenciar o comportamento de terceiros Estados, assim como defender os seus próprios interesses.

A terceira visão corresponde a uma aliança incondicional com os Estados Unidos, ou seja, o de dividir os custos financeiros e militares de manutenção da ordem internacional baseada nos preceitos da democracia liberal, o que significa actuações militares conjuntas e, eventualmente, a possibilidade dos aliados europeus influírem sobre as decisões americanas e diminuírem os impactos de uma política de poder por parte dos Estados Unidos.

Neste caso, os Estados Membros deveriam actuar em operações de paz das Nações Unidas mas também da NATO. A nova doutrina da NATO de carácter universal apresentada após a guerra do Kosovo aponta para este tipo de aliança. O país que mais se aproxima desta posição por razões históricas é o Reino Unido. Contra esta visão estão os países neutros por princípio, que são membros da UE, mas não fazem parte da NATO, como é o caso da Irlanda, Suécia e Áustria, e o medo de seguir tão-só as posições do aliado principal e mais forte, sem nenhuma capacidade de decisão.

O ataque ao Iraque e a capacidade diferenciada dos Estados Membros da UE na prática estimulou os debates. No entanto, as diferenças são profundas tanto pelo lado das posições defendidas quanto pelo lado dos temores e, ao que tudo indica, não se chegará a um consenso a curto prazo.

De qualquer forma, podemos ter a esperança que, pela impossibilidade de se chegar a um consenso e tomando em conta o facto de que um modelo nunca é perfeito quando aplicado à realidade, a postura de civilian power seria a que provoca temores menos graves e com argumentos melhor estruturados em termos éticos.

Limites e Expectativas da PESC

Os debates mais fortes acerca de uma acção militar internacional contra o Iraque tiveram como fórun principal o Conselho de Segurança das Nações Unidas, polarizados em torno de posições diferentes apresentadas pelos Estados Unidos e pela França frente à questão. Levantava-se então a seguinte questão: a posição francesa espelharia, por acaso, uma posição conjunta da UE nos quadros da Política Externa e de Segurança Comum (PESC)? A possível intervenção militar no Iraque seria um caso interessante para se reflectir sobre os limites e as expectativas estruturadas em relação à PESC.

Em Janeiro de 1993, quando entrou em vigor o Tratado da União Europeia, a UE deu um passo importante no campo da política externa e da segurança, conforme dissémos.

A Cooperação Política Europeia (CPE) deu lugar à PESC, tendo em vista um papel e uma identidade europeus mais relevantes em temas de política internacional.

A PESC foi um passo importante no sentido da existência, de um comportamento comum por incorporar as actuações externas e a questão da segurança nos quadros regulares da UE. Procurava-se, assim, ir além dos resultados anteriores atingidos através da CPE. Mas, embora o Tratado de Amsterdão (1999) tenha introduzido alguns avanços no seu processo de decisão e tenha sido instituído o cargo de representante da PESC (que centralizaria o papel de negociador), foi mantida a lógica intergovernamental do processo de decisão anterior que havia contribuído para as dificuldades de se atingirem consensos.

Após a sua criação, a PESC passou a ser acusada de não atender às expectativas orientadoras da sua criação. Tratavam-se (e tratam-se) de críticas direccionadas ao seu comportamento na maioria dos casos reactivo e da sua incapacidade em formular um acordo entre os Estados em temas importantes ou situações de crises, como no caso da então possibilidade de uma intervenção militar no Iraque.

De facto, não se estruturou nem existe um centro único de decisões que proporcione respostas rápidas, conforme afirmou Richard Rosecrance, na sua intervenção a 20 de Outubro de 2002, no Instituto Universitário Europeu de Florença subordinada ao tema Europe as a Special International Actor.

A PESC foi criada num contexto de estruturação de uma nova ordem internacional de carácter estritamente Ocidental e homogéneo, enquadrada no campo político pelas normas comuns do pluralismo democrático.

O princípio da democracia pluralista, embora veiculado genericamente na política externa americana, havia sido recolocado na arena internacional por posições da CPE nos anos 70/80, quando a UE assumiu um comportamento definido como o de civilian power frente a potenciais conflitos. Os europeus, identificariam estes princípios, entre outros, como a estabilidade e a paz (este paradigma é baseado na noção de que os Estados democráticos, teriam tendência a não conflituar entre si, sendo que a melhor forma de pacificar uma sociedade internacional anárquica seria promover a democracia no mundo conforme defende Chrispoher Hill, The EU`s Capacity for Conflict Prevention in European Foreign Affairs Review 6, 2001- é feita uma unálise completa e interessante do papel da prevenção de conflitos na PESC. A origem do paradigna é kantiana O paradigma e a promoção da democracia foi uma das razões invocadas por George W. Bush de invadir o Iraque, e uma constante na política externa americana no passado para justificar as suas intervenções armadas).

Como dinâmica de manutenção e continuidade deste novo ordenamento, a preservação dos valores ligados ao pluralismo democrático e ao respeito dos direitos humanos passou a ser um elemento fundamental para seus Estados "gestores", basicamente os países da UE e Estados Unidos (durante a administração Clinton). A projecção dos princípios democráticos, apesar de ter encontrado eco numa opinião pública internacional, trouxe problemas no que diz respeito às sociedades não ocidentais tradicionais, com tradições históricas e culturais diferentes, onde a defesa dos valores identificados como universais embateu muitas vezes nos limites das soberanias estatais.

O governo de Bill Clinton, que iniciou funções também em 1993, teve um papel decisivo neste processo.

A perspectiva de política internacional da administração democrata colocou os Estados Unidos num papel activo no que diz respeito à consolidação desta ordem, actuando em diversas frentes e tendo-se estruturado na aliança com os parceiros europeus, num novo marco para a segurança internacional. Dentro desta perspectiva, a valorização da democracia ocupou um papel importante, nos quadros de uma aliança coincidente com os marcos da Otan.

Neste contexto, dois elementos influenciaram o comportamento externo europeu. Primeiro, o papel decisivo dos Estados Unidos como líder internacional e o seu principal aliado. Segundo, a prioridade da PESC por temas vinculados à segurança, prevenção de conflitos e defesa dos valores democráticos, sobretudo no que diz respeito às regiões ao redor da Europa comunitária (Chistopher Hill na intervenção citada diria, ainda The stalisation and pacification of all those states in which Europe perceives itself to have moral and practical concerns - o que lhe tem custado críticas e acusações de double standards). Dentro das suas principais áreas de interesse assim definidas desde o início estavam questões referentes aos países do Centro e Leste Europeu, o processo de paz no Médio Oriente e a solução dos conflitos nos Balcãs.

O Tratado de Amsterdão abriu a possibilidade de se estruturar uma Política Europeia de Defesa e Segurança paralelo à PESC, que foi decidida no mesmo ano. O seu objectivo principal é evitar o inicio de situações de conflito nas áreas geograficamente próximas. Mas esta política enfrenta limitações como a diversidade das preocupações nacionais e a falta efectiva de uma dimensão de defesa organizada militarmente. No caso de Kosovo a UE não conseguiu evitar o inicio do conflito.

O governo de George W. Bush, que iniciou funções em princípios de 2001, assumiu um comportamento distinto de seu antecessor no campo da política internacional, apresentando uma postura mais prepotente e de menor compromisso para com os valores da nova ordem, com uma evidente preocupação em alargar o poder americano na esfera internacional. Este comportamento esquivo provocou um afastamento inicial da nova administração americana em relação aos seus parceiros europeus, também "gestores" desta ordem.

Os esforços europeus com vista a manter uma relativa vigilância em relação aos Estados Unidos frente aos temas de segurança tornaram-se mais visíveis, assumindo uma posição correspondente a um mix entre apoio e limites às acções do seu parceiro.

O atentado de 11 de Setembro criou um novo cenário de coesão reaproximando a UE do seu aliado americano, interrompendo a conjuntura de relacionamento mais difícil que teve o seu começo com o governo de George Bush. Procurou-se uma concertação internacional importante para se combater o terrorismo e reprimir os seus agentes e defensores. No entanto, nos quados da UE, os seus Estados Membros, deram razão às críticas acima citadas, não assumindo uma posição comum. As intervenções militares levantaram dilemas práticos e morais para o ideário europeu, assim como a união anglo-americana em momentos de crise fez-se sentir de forma mais clara.

Assim, no caso do Iraque, uma vez mais a dicotomia que, dentro de percepções optimistas, deveria dar-se entre Estados Unidos e UE, transladou para a dimensão de um Estado Membro, a França, nas esferas do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Historicamente existe uma dificuldade de equilibrar no interior da PESC (antes CPE) percepções e interesses diferenciados dos Estados, sobretudo os que já têm uma forte tradição de política externa autónoma e um peso significativo na cena internacional mesmo actuando individualmente, como no caso da França e do Reino Unido. Estes Estados, têm interesses individuais significativos em relação a países ou regiões específicas (Esta organização conta com 55 países associados e a França tem procurado relançá-la dando-lhe um carácter mais político). Assim, mantém viva a tendência britânica e francesa de tratar questões externas separadamente em fóruns alternativos aos quadros europeus, como, o Conselho de Segurança.

Conclusão

No quadro destas reflexões, o caso do posicionamento francês frente à crise iraquiana é um bom exemplo das diferenças e limites da PESC, assim como da preocupação europeia no sentido de se evitar conflitos. Em debate público no Conselho de Segurança das Nações Unidas a França assumiu individualmente uma posição alternativa à americana (com o apoio da Rússia), enquanto o Reino Unido deu o apoio explícito aos Estados Unidos. A proposta francesa foi a de primeiro levar a cabo uma etapa de verificação de armamentos no Iraque, antes de assumir posições beligerantes. Inscreve-se pois na perspectiva de prevenção de conflitos que vem ocupando um papel cada vez mais relevante no comportamento externo europeu.

No entanto, esta posição não foi assumida como uma abordagem europeia colectiva, como um posicionamento da PESC. Apesar da Alemanha ter-se manifestado contrária a uma atitude militar precipitada, mais uma vez não houve um consenso frente a uma situação de crise. Ao mesmo tempo, o Presidente Jacques Chirac visitou paises do Médio Oriente e assistiu a uma reunião de Cimeira da Organização Internacional de Francofonia, em Beirute.

A retórica europeia veiculada através da PESC e orientada mais para a prevenção de conflitos, de raíz liberal, é importante apesar das suas limitações pois dá um passo em frente em relação ao duro realismo americano. No caso do Iraque, a partir do posicionamento francês a decisão acerca de uma intervenção militar foi sendo adiada, mas infelizmente não se conseguiu evitar o início do conflito. A expectativa era que, no presente caso, e em situações futuras de crise, apesar das diferenças internas, que a UE conseguisse formular uma atitude comum e, de facto, pudesse exercer o papel de aliado vigilante em relação aos instintos guerreiros americanos.

Jorge Rodrigues Simão, in “HojeMacau”, 14.11.2003
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